发达国家公众参与机制的经验及启示

　　第四章 发达国家公众参与机制的经验及启示

　　无论是公众参与还是水资源保护，学者们都已经进行了较多的研究，政府也重视公众参与在水资源保护方面的重要作用。通过国内外学者的研究，我们可以从中发现发达国家已经采取的一些经验，从中发现值得我国学习的地方进行借鉴，这在我国进一步发展水资源保护的公众参与机制时会起到一定的作用。

　　一、外国水资源保护公众参与机制的概况。

　　国外学者和有关组织对于公众参与的研究很早就开始了，他们对于公众在水资源保护方面的参与机制的研究也日趋完善，无论是从水资源保护的参与主体的环境意识和参与意识的培养、公众参与途径与参与范围的拓展还是公众参与的法律制度保障等方面都取得了较大的进展。

　　（一）公众参与主体广泛，环保意识较强。

　　通过对国外学者的研究我们可以发现，在政府与社会各界的宣传教育与不断呼吁之下，外国水资源保护中公众参与的主体广泛，公众的环境意识更高。其中我们可以明显看到，国外的社团在水资源保护中发挥的力量很大。通过与社会组织、社团的合作与交往，水资源保护的参与主体不再局限于个人，虽然个人的参与是我们追求的，但是社团的参与能够解决公众以个人为单位参与水资源保护时遇到的很多问题。在西方一些发达的国家，例如美国等，公众以及有关环保方面的非政府组织，可以通过一些制度化和常态化的方式参与周围的水资源保护，对相关的立法活动和决策过程也有制度化的程序。这就充分保障了非政府组织以及相关社团利用自身优势，加强与其他参与主体的互动，使得水资源保护中的公众参与主体更加广泛，参与管理事务的领域更加宽广，也有更多的形式和途径进行参与，最终能够起到更大的影响作用。

　　（二）细致化地法律保障公众在参与过程中的权利。

　　一方面，随着水资源保护以及公众参与的不断发展，国外的实践者与研究者们发现，若要强有力地保障公众在参与水资源保护中的各项权利，必须通过法律细致化地加以规定，如环境信息知情权、对有关水资源保护方面的决策活动等具有一定的监督权，以及在环境权益或者参与水资源保护的相关权益受到侵害的时候能够寻求司法救济的权利等，使得公众在参与水资源保护过程中的每一步每一项程序都有法律的保障，从而确保公众在参与水资源保护方面的各种实体权利的行使。在实践中，国外许多国家都根据自己国家的实际情况，制定了相应的法律，对水资源保护、公众参与等做了相关细致确切的规定。如乌克兰政府曾经出台了《自然环境保护法》，该法专门指出，公众有权利了解，并且可以通过法律规定的方式了解自己当前生活环境的情况，以及当前的环境是否会对他们的身体造成危害，如果有，又会是什么样的危害，有关部门则必须全面准确地公布所有这些内容.为保障公众的信息知情权，美国曾出台一项《应急计划和社区知情法》，该项法律中包含了环境信息必须对公民公开的这项内容。德国政府出台的《环境信息法》更是强有力地确保了公众信息知情权。该法规定，如果政府掌握某项环境方面的情报内容，那么每个普通的民众也就都有权利知道这项内容。同时，为了使德国的普通民众和组织对整个国家的环境污染情况或者环境保护内容具有全局的掌握，这部法律提出以四年为周期，联邦政府每周期都必须公布自己自然生态环境方面的情况.通过法律对公众参与水资源过程中各项权利的保障，能够保证公众将自己的参与意愿和参与热情转化为实际的参与行为，并对自己生活的环境问题的治理贡献自己的力量。

　　另一方面，公众受到损害后的救济权也较为完善，能够得到法律的充分保障。

　　如法律明确规定了对待污染或者破坏生态环境的个人或者单位，我们可以提起公益诉讼，情节严重的，我们甚至可以提起刑事诉讼等。救济权的意思是当公众周围的环境遭到个人或者单位的污染和破坏，从而自身的权益受到严重影响的时候，环境方面的权益受到侵害后，可以依法向相关的机关或单位寻求帮助，让他们来保护自己的合法权益。有些国家则制定了相应的调解程序，公众也有权利参与到环境污染造成的纠纷调解之中，例如《南朝鲜环境保护法》，该法第 54 条规定，为了更好地调解因环境污染造成的有关纠纷与矛盾，中央和地方均可成立环境纠纷调解委员会，有关专家是该委员会的成员。以上外国的这些措施，都能够有效保障公众在环境相关的权益遭到的侵害后，可以通过明文规定的程序寻求到最直接最有效的帮助，维护自己的合法权益，并得到相应的补偿。

　　（三）公众参与的方式多样，参与范围广泛。

　　通过研究我们可以发现，正是有了较高的水资源保护意识、参与意识，以及相关法律强有力的保障，国外的公众参与途径多样，参与的范围也更广泛。除了我们通常所了解的座谈会与听证会等等，为了使公众更好地了解环境保护、水资源治理的相关措施，并表达自己的意愿，国外对于公众通过司法途径，采取诉讼的方法的规定也较为完善。如在美国，它们往往会采取这样的做法："（1）通过新闻媒体，对将要进行的工程设施的地址、方案等等进行公告，使民众能总体知道某项工程的基本信息；（2）新闻媒体公布专项听证会将在何时何地举行，请公众参加；（3）按时规范地举行听证会，细心聆听群众的意见与建议，进行答辩并保存相应的记录；（4）就该工程会造成的环境影响程度写出报告表或者报告书，其中必须录入在专项听证会上，广大群众提出的想法和建议。"通过这一系列的过程，使公众能够及时了解相关的措施或办法实施到了哪一阶段，并能够及时了解有哪些表达自己意愿的途径和渠道，这就使得公众与政府间有良好的沟通。此时，政府充当的是服务者的角色，政府以公众为主心骨开展相关水资源保护与治理的活动，保证公众可以成功有效地参与到水资源保护的各个环节。匈牙利政府为了更好地解决这个问题，运用了调查员这一方法，如果有关机关或者部门不允许民众加入到水资源保护相关的活动时，民众可以提出申诉，这时候调查员的职责就开始体现，即他们负责跟进直到解决这些问题。同时，国外的实践中也经常会用到环境辩论法，成本比较低，辩论是双方依照一定规则说理沟通的方式，当双方的要求与意愿通过辩论梳理清楚时，就很难造成诉讼，则会节约很大的司法资源与社会成本。

　　二、发达国家水资源保护公众参与机制的经验。

　　公众参与在发达国家起步比我国早，他们在长期探索完善公众参与以及公众参与水资源保护机制的过程中，积累了很多独特的经验。本章节选取了美国、德国、日本和加拿大四个国家进行了相关的了解和研究，希望从中吸取适用于我国的经验，完善我国公众参与机制。

　　（一）美、德不断完善法律充分保障公众知情权。

　　政府信息公开是指有关行政部门，以及得到授权或者委托的机构，在行使自己相应的行政权力的时候，一方面要依法公布有关的信息内容，另一方面面对公众申请了解一些信息的时候，也要根据一定的规定及时进行答复.作为公众参与的基石，只有相关的信息内容能够及时有效地公布出来，才会产生有意义的参与结果。所以只有首先充分保障大家拥有和能够有效行使自己知情信息的权利，才能谈到是否能够充分行使参与的权力。而对公众知情相关信息的权利进行保障的最关键的因素，就是确保相关的机关或者单位积极主动地做好公开相关信息的工作。

　　联合国曾经在 1992 年召开了一次以环境和发展为主题的会议，这次会议各国讨论并签署了着名的《里约宣言》，宣言中第十条指出，要想更为妥善良好地解决一个地方在环境污染方面的问题，必须让一切跟这些环境有利益关联的人或组织全都参与其中。当然，在他们参与这些问题的解决的时候，他们都应该能够通过合法有效的方法了解有关信息，例如当前环境有哪些问题、会造成什么样的危害、将要采取什么样的行动等等，从而保证每个人都能够有效地加入到有关问题的处理中.美国政府出台的《信息自由法》则对公众的信息知情权作了更宽泛的限制。

　　即一个人如果想知道一项信息，只要他遵循既定的程序要求，那么他只需要对其中的内容进行合理的叙述之后，即能够顺利获得自己想要的资料。并且，这个人不仅包括拥有美国国籍的人，还适用于在美国境内的其他国家的公民。相比之下，德国政府出台的《环境信息法》只对行政机关获取相关的环境保护方面的信息知情权有一定的限制，例如该法第四条指出，"任何人"都有权利了解或者运用相关的环境方面的信息资料，但是这里的任何人唯一不包括的群体就是行政机关。行政机关之间如果要了解有关环境信息，需要按照职务协助的规定来沟通，但地方的一些自治团体和法人等依然可以使用信息取得请求权。

　　（二）日本注重公众参与意识与事后追索意识的培养。

　　日本在环境保护方面具有自己的特色。从上世纪 70 年代开始，日本在很短的时间里成功地解决了防治水资源污染的问题，并且做到了经济发展与环境保护齐头并进。在他们公海污染问题最严峻的时候，公众之间接连爆发了一次次运动，正是这些运动的爆发使得他们中央和地方的各级地方政府对如何更好地保护周围的环境、处理相关的环境问题产生了更深刻的了解与看法，也正是各地的公众运动促进了相关政府部门与企业及时采取了有效措施，防止了事态的进一步恶化，并最终成功解决了污染问题。正因此，公众作为一股重要的力量参与到环境保护中一直受到日本各级政府的高度重视。同时日本也采取各种途径不断增强公众的环境保护与参与意识，并不断加强立法保障公众的环境权益救济权。

　　日本各级政府和有关组织通过日常教育与宣传手段，使公众的环境保护意识与参与意识不断提高，现如今，日本公众已经可以自觉参与到环境保护中去。通过教育公众也认识到不仅企业会造成环境污染，自身的日常生活也会对周围的环境造成一定的污染。因此公众从小事做起，从小培养起良好绿色的生活方式，如垃圾分类等，也逐渐改变了以往大批量生产和消费的生活方式。同时，日本 1973年出台了《公害健康被害补偿法》，该法规定，被害人无需经过诉讼就可以获得必要的补偿。在实际实施的时候，日本政府首先让有关部门列出了一些疾病的类别或名称，这些疾病的特点就是均由大气或者水资源受到污染而引起的，在受到相关污染的地区内持续不断住了规定的时间的居民，在得了指定的疾病时，可以向公害健康被害认定委员会提出申请，领取补偿金，补偿金主要来源于政府向企业收取的排污费，只要当地的企业排放污水，无论他排放的污水是否直接造成对当地居民健康的损害，他都有义务进行赔偿.这种法律保障不仅可以制裁那些违法排污并造成了危害的个人或单位，是对不法行为的制裁，同时也能给那些权益受到侵害的人一定的救济。

　　日本的这种从参与主体着手，从日常宣扬倡导培养公众参与意识，通过法律手段培养公众追偿意识并进行强制力保障的方式，对于不断完善公众参与水资源保护的机制有较大的意义，值得我们借鉴与学习。

　　（三）加拿大发展 NGO 推动自下而上的公众参与机制。

　　在众多鼓励广大的公众参加相关的公共事务的管理的国家当中，加拿大算是领先者，从上个世纪的 20 年代就已经逐渐开始了。加拿大东部地区一直将渔业捕捞鱼养殖以及农作物种植业作为主要的经济来源，但在 20 世纪二三十年代，这些行业却日渐没落，不再能够带来很强的经济效益，因此，当时以此为生的人民的生活日渐变得贫困起来。然而政府的财政有限，不能长期直接给予这些新贫民以资金上的支持，所以加拿大政府希望通过发展当地的社区经济来提高就业率，从而改善这些贫民的生活状况。于是，一些 NGO 开始将当地公众组织在一起，集中给他们传授相关的技能和知识，并鼓励农民们建立起自己的社团与组织，协力合作，一起努力提高生产率等等，以此来渡过难关，成立合作社，鼓励公众合作生产，这也就是后来的着名的"安提高尼斯"运动.随着这个运动的影响力渐渐扩大，甚至影响到了别的国家。到 1960 年左右，公众参与已经在全世界普遍展开。

　　有了政府和非政府组织的支持，加拿大公众的参与意识日渐增强，参与的范围也不断拓展开来，包括城市建设与规划方面，如交通和电力等等；同时，加拿大公众的参与途径也越来越多，从早期的听证会、公共会议等，到 1990 年左右已经发展成了互动式的途径。由此可见，加拿大的公众参与从最初便是自下而上推动的，虽然日后出现了自上而下的政策，但最终的推动力是来自公众。

　　时至今日，加拿大在针对一些公共事务作出相应的决策时，公众作为主体参与到其中已经是一个必不可少的步骤。虽然公众在参与公共事务处理的过程中会给相关的机构制造出更多需要考虑和照顾的事情，但他们并没有望而却步，而是更多地从改变和调整自身着手，都会不断培训雇员，调整自身的工作机制，并根据自身的结构和特点制定了富有自己特色的公共参与方式、程序以及技术，越来越多的专家和组织被邀请前去指导公众参与的整个过程，其中大部分的组织都是NGO.

　　因此，加拿大通过发展 NGO 来更好地组织、辅助公众参与，坚持自下而上的方式推动公众参与机制的发展，值得我们学习。

　　三、发达国家经验对我国水资源保护公众参与机制的启示。

　　通过上文对美国、德国、日本和加拿大等发达国家的公共参与机制的研究分析，我们分别看到了不同国家从法律层面、公众层面、社会层面都有各自的特色，都采取了不同的方法不断改进自己国家的公众当前可以参与公共事务的机制，这对我们自己尽快改进与加强公众参与水资源保护的机制都具有一定的启示。

　　（一）通过法律途径切实保障公众的参与权。

　　从 2008 年 5 月 1 日开始，我们国家的《政府信息公开条例》予以施行，该条例对政府应当公开哪些信息的内容、通过怎样的方式进行公布以及人们可以通过怎样的途径了解到自己想要的资料内容都做出了较为明确的要求。但一方面随着时代的发展，公众参与的意愿、形式等都发生了变化，因此对获取信息的方式也有了不同的要求；另一方面，由于政府中部分官员为了自己或者个别部门的利益，利用《条例》中的不完善之处钻空子，造成公众无法及时获得信息，知情权缺乏保障，参与权也就受到极大影响。

　　美国与德国一直注重通过法律规范政府行为，并随着时代的变迁不断完善。

　　在上文提到的我国从 08 年开始施行的《政府信息公开条例》中，并未对水资源保护中的信息公开作为一种制度加以确切保障，例如并没有针对不遵循相应程序的相关单位进行惩处的规定，因此我们要借鉴两国经验，不断完善本国法律，同时加快《行政程序法》的正式出台，对政府的行政行为加以规范，用国家强制力切实保障公众参与水资源保护的机制。

　　（二）从参与主体本体出发，增强公众参与意识。

　　一方面，政府要通过教育宣传和奖励措施，使公众摆脱传统思想禁锢。美国出台过《联邦水污染控制法》，其中他们提倡的是一种通过命令性的方式来管理或者控制水资源污染问题，控制型的水污染管理模式，它鼓励的是将命令作为主要方式，将物质激励和公众参与当作两种补充方式的调控机制.我们可以灵活借鉴他们的一些方法，针对不同的参与主体的特点采取措施，通过对法律法规的宣传，让公众摆脱依附心理，让他们意识到自己是国家的主人，他们有权利也有义务保护周围的水资源，用精神激励和物质激励两种方式提高公众参与热情，鼓励公众大胆表达自己的意愿。

　　另一方面，必须增强公众的司法维权意识，让公众充分意识到自己享有的追偿权，当自己的权益受到损害时，敢于用法律武器保护自己的合法权益。这既能对污染水资源的人进行惩罚，又可以使受损公众得到补偿，增强以后参与水资源保护的积极性，有利于推动水资源保护中公众参与机制的完善。

　　（三）大力发展非政府组织，自下而上推动公众参与机制发展。

　　非政府组织作为公众参与水资源保护中的重要力量，向公众提供了多种多样的公共服务。例如它们向政府部门反映公众的需求，并根据需求提出自己的意见或建议，从而保障公众个体的意愿能够一定程度上影响政府制定政策。非政府组织具有自己特有的性质，尤为突出的是不以营利为目的和不被政府所控制而是自己处理自己的事务。所以非政府组织可以凭着自身组织的信念与原则为民众提供帮助与服务，例如推动社区发展等；也可以协助政府监督和管理一些事务，例如规范市场秩序、更合理地配置资源等；更可以作为政府和普通民众之间的桥梁，进行相互之间的交流与互动，例如推动法治环境健全和完善等等。非政府组织的壮大与否，必定会影响到公众意见的表达，会影响到我国民间社会资本的建立与巩固。

　　如今，非政府组织想要在我们国家得到进一步的壮大，需要解决以下三个方面的阻碍，即注册难，可持续发展能力差和专业人员较为匮乏。因此我国政府应当对症下药。首先要加强对 NGO 管理和发展方面的理论研究与科学规划，科学合理地设置准入门槛，推动我国关于 NGO 方面的立法工作，尽快完善法律法规，使得 NGO 能够通过一定的流程建立和运行；其次，政府有关部门要做到对 NGO 的扶持而非掌控，要保证 NGO 能够将自身放在主体位置，保持自治性和独立性，坚持民间性与自主管理；同时政府也要加强对 NGO 的监管，对他们进行的评估与引导也不能松懈，适当适时地给予 NGO 一定的资金援助，使他们能够健康持续的发展；最后，政府一定要加大对人才的培训力度，一方面要加强加紧与各类高校或专业的合作，培养更多的专业性人才，另一方面，要宣传 NGO 所做的工作的意义与重要性，使更多的人愿意参加 NGO 组织的活动，吸引更多的人才进入 NGO 工作。