水资源保护中的公众参与机制存在的问题

　　第二章 水资源保护中的公众参与机制存在的问题

　　近年来，政府公共管理方式的进一步改革、公众生活水平和环保意识逐渐提升、公众环境维权意识也不断增强，因此从水资源保护公众参与机制中的信息知情机制、沟通协调机制到监督机制再到最后的权利救济机制，整个机制的运行都越加顺利。然而，一方面我国当前机制的建立不够完善，另一方面在机制的运行过程中也随之产生了新的问题。

　　一、信息知情不全面。

　　信息知情是公众参与水资源保护权利实现的最根本保障，没有公开透明的信息获取渠道，不能及时全面的获取信息，公众参与水资源保护的机制就无法开始运行，机制的建立也就没有意义可言。通过研究可以发现，我国的信息知情机制具有以下问题。

　　（一）信息公开的主体界定不明确。

　　首先，在针对水资源保护的专门性法律中对获取信息的主体规定不够确切，例如我国《环境保护法》对公众的检举和控告的权利作了一定的规定，但对于公众是否有权利了解或者通过申请获取相关的环境方面的信息，以及如何获得帮助和有效的救济的权利并没有明确规范。同时，我国法律对我国政府公开有关水资源保护方面的信息作了强制性的规定，但对企业等有关组织如何公开水资源保护相关的信息却没有规定。如我国的《政府信息公开条例》，它明确规定了履行公开相关环境信息的主体包括掌握有关环境信息的行政机构、经法律授权的行政机关的委托而行使相关行政权力的组织，但是对于企业公开自己有关环境方面的信息的义务却没有明确的规定。

　　（二）信息公开内容不全面。

　　公众获取信息，不仅需要能够了解，还需要全面了解，但我国现有的信息知情机制在这方面尚有缺陷。我们可以将应当公开的与水资源保护相关的信息分为政务信息公开、企业的环境信息公开与产品环境信息公开三个部分，但对于信息公开的主体尤其是企业应当公开的信息的内容并非都是强制或明确细致性的规定。如我国《清洁生产促进法》规定，对于那些会造成污染严重的企业，必须要公开自身的环境信息，而对于那些只会造成一般污染的企业，可以自愿选择公开的环境信息的内容与范围，同时，对于有关企业公开的环境信息内容，我国法律只是规定了污染物的排放的总量，并没有要求相关企业对于自己排放的有害物质内容做出说明，并且规定只着重强调了最终排放的污染物总量，没有考虑生产设备以及生产过程中产生的产品与副产品造成的污染情况。

　　（三）责任机制与救济机制缺失。

　　虽然我国对信息公开的主体与内容有所要求，但对于违反相关规定的问责或救济的规定却不确切，这就造成了部分知法而不守法的局面。而且，现有的一些对于惩罚措施的规定不仅不够详细，而且已有的一些规定的惩罚的力度也不大，如我国《企业环境信息公开办法》规定，对于完全不公布或者那些没有按照规定公布自身企业排放的污染物的情况的企业，县级以上环保部门要予以公布，同时可以一并处以相应的罚款。我们可以看到，这里只是"可以"处以罚款，并不是强制性的惩罚，这就给了相关执法部门很大的自主空间，也就给了不按规范行事的企业钻空子、逃避惩罚的机会。

　　二、沟通协调机制不畅通。

　　沟通协调机制是公众参与水资源保护最重要的一部分，不仅需要公众有渠道能够表达自己的意愿和诉求，还需要能够得到回应，使自己的意愿与诉求能在政府的决策中体现出来。然而我国当前的水资源保护公众参与机制一方面对这种沟通协调机制的程序性规定不足，另一方面对公众的权益受到损害后的救济途径规范尚有欠缺。

　　近年来，我国公众在参与水资源保护过程中常常因为自己的参与行为不能得到政府的有效回应而对政府逐渐失去信任。我们可以通过分析近年的一个案例对此有更深刻的更直观的感受。2012 年 7 月 27 日，有市民通过网络传达了这样一条消息：日本的一家造纸企业在我国建设工厂的项目获得了江苏南通市政府的批准，这家工厂将在启东市设立一个污水排放口，而启东市有多处重要的海港将会受到该企业所排放污水的影响。此消息一出，引发了启东市市民的极大担忧，即一旦该工厂造纸过程中产生的废水排入附近的大海，当地的吕四渔场和重要的水源地便会受到极大污染，对市民的生产和生活都将造成极大危害，因此，启东市市民强烈反对该项目的建设，为使自己的参与意愿受到重视，市民们自发组织了人员向当地政府请愿，希望禁止日本该纸业在当地建造污水排放口。然而人们多次向政府的请愿都没能引起政府的重视，政府的决策也并未随之改变，从而引起了启东市市民的极大愤怒。一些市民通过网络召集了万余人在当地进行游行，也就造成了启东市群体性事件的全面爆发。通过此次事件我们可以看到在我国公众参与水资源保护机制中，当前我国公众虽然能够通过一定的方式参与到水资源保护中来，但是在公众和政府进行沟通协调时，仍然存在一定的缺陷，道路不够畅通。

　　（一）政府回应力下降。

　　水资源保护中的公众参与是一个涉及到政府与公众两方面的过程，需要公众与政府双向的互动。公众能否成功有效地参与到水资源保护中，很大程度上与参与公民的意愿与能力水平有关，同时还需要看政府和相关机构是否有足够的回应能力。政府的回应及时全面与否是政府对公众参与支持程度的展现，这也会对公众参与水资源保护活动的深入程度和范围有较大的影响。虽然我国法律法规和相关政策鼓励公众可以通过听证会、论证会或座谈会的形式表达自己的意愿，但是目前看来这些途径的效果并不理想。例如广州的社情民意研究中心曾做了一项研究，通过问卷等形式得到了一些数据统计，有 62.5%的受访者觉得目前的听证会制度对于公众参与政府的有关决策"没有作用"、"作用不大"或者是"形式主义",其中 15.5%的被访者认为现有的听证会制度只是"形式主义"或"听令"的摆设。这也就是说，虽然公众可以通过这些途径与政府间进行沟通交流，但是通过现有形式的参与并不能得到政府的相应回应。同时，我们由日本的造纸厂企图在启东设立污水排放点而最终引发的群体性事件也可以看出，公众最开始是想参与到水资源保护中的，他们通过集合众人向政府请愿的方式，希望政府能够了解公众的心愿，从而禁止这家造纸厂建设排污管道。然而公众一再表达自己的意愿却没能得到政府的重视，也就意味着沟通协调机制没能成功运转，以失败告终，因而最终引发了严重的群体性事件。政府不能及时对公众的意愿进行回应，会较大程度上对公众参与水资源保护的意愿或方式都产生负面影响，最终会导致公众参与机制运行受阻甚至无法运行。公众参与和政府放权实际上是共生的，只有政府将其部分权力真正下放给公众，才有可能保证公众参与水资源保护真正取得应有的成效。

　　（二）政府公信力减弱。

　　我国当前的水资源保护公众参与活动主要不是公众的自觉行为，而是在政府的支持、组织与发动下进行的，所以其总体上呈现了一种自上而下的态势。在与政府进行沟通和协调时，政府处在主动与主导的位置。当公众通过现有的沟通协调途径表达自己的意愿，渴望参与到水资源保护中时，他希望能够得到政府及时有效的回应，并且能将自己的意见体现在最终的决策之中。同时，随着民主意识的提高，公众认为政府应该充当的是一个服务者。根据新公共服务理论，现阶段理想的政府应当是在有需要时及时出现，并能够提供良好的服务，而非时时刻刻都在那里做所有的事情。然而，政府对公众需求的回应能力不强，公众得不到满足，就会去责怪政府没有尽到它应有的责任， 因而政府在公众之间的公信力也就会随之不断减弱。从上文日本某造纸厂排污管道的建设引发的群体性事件我们可以看到，公众最开始并不是直接采用游行的方式来表达自己的不满，而是当公众的意愿一再的被政府忽视，从而使得公众认为当地的政府并不是在为自己服务，此刻政府代表的也并不是公众的利益，公众自己通过理性合法的方式表达自己的意愿，不能有效地体现在政府的决策中，公众感受到自己的参与是没有意义的，因而便逐渐会不再信任政府，从而就会引发严重的群体性事件。

　　三、监督监管力度薄弱。

　　监督机制应当贯穿在水资源保护公众参与机制的整个过程中，从决策的提出、敲定到落实再到最后的维权环节，不仅要监督政府在水资源保护中各项决策的内容是否合理妥当，各项决策的内容是否有效实施，还要监督在有关的决策制定、实施和维权的过程中，决策机关和执行机关以及司法机关是否按照既定的程序，充分聆听和讨论公众的意见，选择适当的建议融入到最后的决策里。我国当前对公众的监督权已经作了一定的规定，但是依然有一些不足之处。

　　（一）对公众实行监督权利缺乏激励机制。

　　在水资源保护过程中行使监督权，是要求公众一方面对污染水资源的企业或个人进行揭发检举，另一方面是要公众对政府等相关部门是否按照有关规定按章办事，是否真的将公众的意愿与诉求体现在决策中进行监督。然而，我国现有的公众监督机制只是从原则上对公众的这类揭发检举行为进行鼓励，并没有具体细致的奖励措施对主动行使监督权的公众进行奖励，以激励公众更多地行使自己的监督权。例如 2015 年 5 月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，号召更多的公众更多的参与，要求建立健全举报机制、听证会制度以及社会监督机制，从而建成一个全体社会都能够参与其中的系统。这类从原则上规定的通用型的话语会造成公众行使监督权时缺乏动力。因此，我们需要建立有效的公众参与激励机制，让公众有动力在保护水资源的各个环节进行监督。

　　（二）公众行使监督权时缺乏回应。

　　当公众行使监督权时，无论是揭发污染水资源的企业，或是对政府不作为或不按程序进行投诉抗议，都希望能够得到及时的回应，使相关的企业或决策部门进行整改或受到应有的惩罚，这样才能体现自身监督的价值。然而我国当前的监督机制中，对企业污染水资源的情况能够较快回应，制衡的对象局限于污染和破坏环境的人。若是检举揭发的是政府机关存在玩忽职守或者不按既定的规章程序办事或者是不作为的情况时，却不能像前述那样及时得到回应。当公众行使监督权，发现相关部门的违法行为被发现后，没有明确具体的规定对这些行为进行制裁，使得公众认为自己的监督无法发生效用，从而失去参与监督的信心与激情，导致水资源保护中公众参与机制不能在反复的"发现问题-改进问题"中进行不断的完善。

　　四、权利救济途径单一。

　　权利救济机制是公众参与水资源保护的机制中的最后一环，是公众参与水资源保护的整个过程中的一种末端的参与，也是保障公众成功有效地参与到水资源保护中的最后一道防线，它主要是指公众受到权益损害或即将受到巨大损害后提起诉讼求偿的权利，对于水资源保护这一领域而言则主要是指提起的公益诉讼。

　　我国对公众在因水资源问题受到权益侵害后的诉讼权利以及公益诉讼的相关内容做了一定的规定，但仍旧存在一些不足之处。

　　（一）对公众相关权利无明确规定。

　　要使公众能够在受到权益侵害时能够通过合法途径维护自己的权益，首先要保障公众在参与水资源保护过程中相应的权利是有明确规定与保障的，如参与权、环境权等等。但是我国目前关于公众参与水资源保护的机制中，并没有对公众相应的权利进行明确规定。不仅《宪法》对此没有明确的规定，而且从与环境相关的法律来看，《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等也都没有直接的规定。环境权是公众通过诉讼寻求救济的基础，对公众环境权规定的缺失将直接导致公众通过诉讼寻求救济时的局限性，也就导致了在现实生活中，当水资源受到污染或者与水资源相关的公共利益遭受到损害时，公众不能以环境权受到了侵害为理由直接行使自己的诉讼权利。

　　（二）公益诉讼主体资格限制过于严格或不够明确。

　　2012 年 8 月我国修订并通过了《民事诉讼法》，其中第 55 条规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。"这虽然是我国首次对公益诉讼主体的资格进行规定，但是条文中只是说"法律规定的机关和有关组织",并没有明确指出哪些法律作出了规定，又是规定的哪些机关和组织，因而可以提起公益诉讼的主体资格也就无法明确。同时，我国 2014 年修正的《行政诉讼法》第二条指出："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"以及该法中其他条款中所提到的都是具体的行政行为，也就是说抽象的行政行为诸如一些规章条例并不能提起诉讼，同时只有当个人的利益受到损害时才能够寻求司法帮助，其他不相干的人员或组织并没有此项权利，这也是很大的一个弊端。

　　（三）公益诉讼中技术与经费的支持不够。

　　公益诉讼自然是指公众，包括个人或者组织因为环境问题向法院提出诉讼。

　　在公众参与水资源保护过程中，公众因为水资源污染等问题而提起诉讼。一方面，环境污染的程度以及其造成的损害通常都需要专业的技术装备进行检测、鉴定，并且，在因为水资源污染问题而提起的公益诉讼中，原告大多是公众个人或者是非政府组织，被告却通常是享有特定的权力或者是掌握先进的科学技术，配有先进的设备的机关或者企业单位，如果根据我国现有的《民事诉讼法》中所规定的"谁主张，谁举证"的准则，提起诉讼的原告往往不具备相应的检测与鉴定能力，也无法独自承受因取证而产生的高额费用。另一方面，在实践中，因为水资源污染问题可以提起公益诉讼，但是原告败诉这种情况还是会存在的，那么由谁来负担诉讼的成本是个非常现实的问题，这就会导致公益诉讼的履行效率大大下降。