水资源保护中公众参与机制的完善路径

　　第五章 水资源保护中公众参与机制的完善路径

　　水资源保护日益成为政府、社会和公众重视的问题，我们不能局限于当前的参与机制，要随着时代的发展，认真剖析现有机制的弊端，从水资源保护公众参与机制中的信息知情机制、沟通协调机制、监督机制以及权利救济机制几个方面进行调整梳理，展望今后我国公众参与水资源保护的机制的改进路径。

　　一、加强信息知情机制建设。

　　信息知情机制是后续的沟通协调机制、监督机制以及权利救济机制的基础，是水资源保护公众参与机制顺利运行的前提条件和客观要求。为了保障公众信息知情权利的实现而制定的制度主要是指信息公开机制。在我国，虽然有些规章条例对于水资源相关的信息内容的公开做了规定，但往往这些规定并不能得到切实的贯彻和施行，这也就造成我国公众无法切实参与到周围的水资源保护中去。随着社会的发展，在国际上，信息知情权已经逐渐成为一项十分重要的法律权利，对公众获取信息的限制越来越少，获取的信息内容越来越全面与准确，法律对公众信息知情权利的保障也更加充分。因此，我们必须紧随时代的发展，根据我国实际情况，从政府和公众两方面采取措施，加强信息知情机制的建设。

　　（一）细化立法，加强信息公开制度建设。

　　政府信息公开是指相关的部门和组织，以及得到相关授权或者接受委托的单位，在使用自己的权力处理一些公共事务的时候，应当根据法律规定的流程，将自己掌握的相关信息予以公告，如果有公众通过法定流程申请知晓其他一些相关信息，那也要及时予以回复.政府将相关信息进行及时和完全的公布，并及时有效地回应公众合法合理的诉求，一方面能够让公众全程监控有关部门的行为并得出自己的评价，从而对政府的一些工作有所体谅和配合，减少两者之间的矛盾；另一方面为两者之间的沟通交流提供了一个良好的平台，能够在两者之间建立起相互普遍的信任，促进现代社会资本的建立与强化。

　　从上文我们可以知道，自 08 年起我们国家开始全面施行《政府信息公开条例》，我们一是要充分认识到《条例》的重要意义，通过各种渠道使公众了解《条例》

　　的每款内容，知道如何通过合法合理的途径掌握政府拥有的信息内容，充分行使法律赋予的权利。并且，也要注重对各级政府部门成员的集中培训，增强工作人员们及时公开有关信息的觉悟，提高他们在实践中公开发布有关信息内容的技能。

　　二是不断改进和完善各个地区、不同单位在公开信息资料方面的操作流程，巩固加强当前已有的工作内容，确定专门的部门处理和公布有关信息资料，明确分工，合理授权。三是完善各地区整理和归档相关信息的工作，将公开信息的主体、内容、途径、周期等信息和规定编订成册，包括电子版和纸质版，方便公众学习和掌握。四是就政府公开有关信息的时间和周期进行细致化的规定，保证有关主页和公众号得到及时的维护以及内容的更替，甚至可以有专门的场地集中公布相关的资料和信息，为广大公众提供更多的便捷。五要不断完善在各个政府和部门发布信息时，如何做好协调沟通的工作，避免不必要的矛盾。

　　（二）加大宣传教育力度，增强公众环保与参与意识。

　　环境意识的培养对于公众能否有效地参与到水资源保护活动中来说尤其重要。一个人的环境意识水平高低，不仅受到主观方面的影响，客观环境的营造也会起到一定的作用。主观方面源于主体发自内心的一种行为，这种行为的起因可以分为：简单的重复和传统的习惯；情绪、感情引发的行为动机；考量危害结果；行为人的内在价值观。客观方面主要来自社会文化对人们的引导、指点和影响，包括法律、政策等强制性规范，以及习俗、道德、宗教、舆论等非强制性的社会控制方式所带来的影响。由于我国公民缺乏环境保护"自发性"行为，因此，我们要在借鉴国外经验的基础上，通过宣传教育增强公众环保与参与意识，使之能够主动申请获取相关的信息。

　　美国出台过《联邦水污染控制法》，其中他们提倡的是一种通过命令性的方式来管理或者控制水资源污染问题，是一种控制型的水污染管理模式，它鼓励的是将命令作为主要方式，将物质激励和公众参与当作两种补充方式的调控机制。我们可以灵活借鉴他们的一些方法，通过对法律法规的宣传，让公众摆脱依附心理和邻避心理，让公众意识到自己是国家的主人，他们有权利也有义务保护周围的水资源，用精神激励和物质激励两种方式提高公众参与热情，通过一定的渠道申请相关信息的公开，充分行使自己的信息知情权。同时，我们应当针对环境意识与参与意识从幼儿园至大学进行系统化科学化的教育。并且，我们还要充分应用新闻媒体这一媒介，大力宣扬科学先进的环保理念，对广大群众产生潜移默化的影响，尤其要注意的是在各类新闻报道中确保全面、真实地报道环境状况，让人们目之所及均是真实存在的事件，从而给公众敲响警钟，启发他们对自己和周围人的行为进行反省，并能够以此为戒，督促自己和周围的人都能够自觉地珍惜水资源、保护环境。

　　二、完善沟通协调机制建设。

　　公众参与应当是双向的，在政府和普通民众与组织之间的互动与博弈，这两个主体之间的沟通协调在水资源保护公众参与机制中具有十分重要的地位，若没有良好有效的沟通协调机制，则公众的诉求就无法得到及时有效的回应，公众的参与意愿无法转变成参与效果，公众参与水资源的保护的意义也就只能流于表面。

　　因此，我们必须从政府回应机制的完善和问责机制的建设出发，不断完善水资源保护公众参与中的沟通协调机制。

　　（一）建立健全政府回应机制。

　　我国政府和有关部门在处理公共事务时，往往追求的都是更为民主和科学的决定和策略内容，此时能否实行良好的回应机制就成了关键的问题。当然，良好的回应机制也能够保障我国的社会治理更加民主，公众参与政治决策也更加顺畅，我国在进行政府的体制改革时也会更加圆满。政府要做到在行政管理过程中，在水资源保护的过程中，针对出现的各种问题和公众的需求，给予他们在自己的行政职能和职责下所能达到的最充分的满足，即如果是自己有能力处理好的问题，那么务必确保妥善处理，若是自己的能力没办法做到的事情，要第一时间告知并说明原因。更深层次的要求，就是政府应当把回应作为自己的社会责任和政治责任，不能等到问题出现或公众有诉求时才去回应，而是具有发展的眼光，做有前瞻性的回应，引领社会发展。

　　（二）不断完善全面严格的问责机制。

　　2013 年初，国务院制定了《实行最严格水资源管理制度考核办法》，该办法特别提出，省一级的政府中的负主要责任的行政官员担任该项考核任务的责任人。

　　任命这么高级别的行政人员担任责任人足以看出，保护水资源、治理水资源污染问题已经被我国政府放在了极为重要的位置，同时也说明处理好水资源污染和保护问题是十分繁杂困难的一项工作，必须要有人能够从整体上进行把握和掌控。

　　要保证监督机制和问责制度能够充分起到应有的效用，我们可以从下面几方面着手：第一，强化利益相关者对一些相关事务的参与，构筑严格的监督规范。引入社会监督机制，使用互联网等媒介进行更全方位更及时的监督。畅通监督渠道，形成自上而下与自下而上的双重监督，并且，必要时配备专门人员对水资源的管理和污染的治理进行监督。第二，调动各级政府积极性，建立分级管理问责机制，坚持分级管理问责原则，追究具体问题的具体过错，不设置将功抵过，真正做到奖罚分明。

　　三、推动监督机制建立健全。

　　监督机制贯穿于水资源保护公众参与的全过程，完善的监督机制不仅可以使公众充分行使自己的权利，也可以发现决策机关和执行机关存在的问题，并不断调整改进，最终达到最和谐良好的状态，使公众参与水资源保护的机制能够长效运行下去。所以，我们要结合我们当前社会发展的状况，通过加强激励措施、健全立法等措施加强监督机制的建设。

　　（一）有针对性地采取激励措施。

　　根据公众个体间素质的差别，采取特定的方法与教育内容。对于有强烈的参与意愿以及参与热情的公众，需要多加宣传理性参与，反对暴力；对于意愿强烈，但不愿意将之付诸行动的公众，要多加宣扬他们参与水资源保护的意义与重要性，适当的用物质奖励的方式进行鼓励；对于学历较高，但不愿意与其他公众一起参与水资源保护的青年，要通过精神激励的方式，让他们意识到自己掌握的科学知识更有助于水资源的保护，为更多的人创造价值。

　　要真正实现公众的有效参与，必须将决策、实施、监督、追偿四个部分进行良好的糅合、一致动作，最终才会达成水资源保护工作不断加强、环境情况得到切实有效整治的目的。我们要从立法、司法、执法三方面入手，首先转变立法理念，不断完善立法内容，使得公众参与水资源保护从内容与程序上都做到有法可依；其次在司法与执行方面，对政府、公众与社会组织违反相关法律规章的行为都要遵循有法必依、违法必究的原则。

　　（二）完善程序性立法工作。

　　第一，我们要不断完善公开信息方面的制度，使得其更加全面和细致，打破在公众与政府之间信息不对称的壁垒，保障利益相关者的信息知情权。目前在我国公开相关环境方面的信息的主体中，表现较为突出的仍然是政府部门，企业等社会组织主动公开相关信息的还比较少，而且公开信息还没有形成一种制度化的规范，不同的地区和时间段，或者针对不同内容公布信息的内容都存在多少之分。

　　必须要扩大必须公开的信息的内容与范围，对于申请信息公开的人员减少不必要的条件限制，明确需要公开信息的是哪些主体，并且对企业这一需要公开相关信息的主体进行纳入和强调。

　　第二，我们还要完善公众参与水资源保护保护听证制度，从源头出发，通过保障公众在程序方面的权利，来确保他们能够充分行使实体方面的权利。我国环境立法中对公众参与的保障已经有所体现，但是过于抽象，在实践中公民如何真实有效地参与水资源保护，参与相关立法和决策，还存在许多困难。在我国当前的立法工作中，通常都具有以下几种特点，例如更注重后续程序的规定、条款过分注重原则性、对一些事项没有规定违反的后果以及责任承担人等等，这些都可以看作是一种误区，我们需要做的应该是用更细致化、更具实践性的规定来切实保障公众在水资源保护方面的参与活动。

　　（三）用法律规范公众参与途径。

　　在公众参与周围的水资源保护活动时，我们不仅需要通过立法对一些过错责任人进行追责，还要对公众通过互联网进行的一些参与行为进行规范。随着科技的发展，网络如微博和微信等已经成为公众参与水资源保护过程中重要的途径，当水资源污染等问题对公众造成损害，而法律又对此无具体规定，公众会选择网络舆论等方式，希望能够对相关部门进行追责与求偿，但这具有随机性与不可预知性，也有可能因为不实的报道或盲目的夸大事实对其他网民造成误导，从而导致更严重的群体性事件。因此，立法过程中必须对如何问责与求偿，以及如何规范化通过网络途径参与到水资源保护中的规定。

　　四、保障权利救济机制进一步完善。

　　权利救济机制是水资源保护公众参与机制中最后一环，这是考验其能否顺利运行、公众能否真正参与到水资源保护中的最后一道保障。我国当前在水资源保护公众参与方面的权利救济机制主要是公益诉讼，而公益诉讼的主体权利、诉讼产生的成本与费用是亟需解决的问题，因此我们要从诉讼的主体权利和公益诉讼的资金来源支持方面入手，促进我国水资源保护公众参与的权利救济机制不断完善。

　　（一）转变立法理念，细化立法内容。

　　我们国家在环境保护方面进行立法时，要在基本法中明确肯定公众拥有参与权，用法律条款对公众应当享有的参与水资源保护方面的权益予以明确的保障。

　　首先，要明确公众的含义，公众应包括公民个人、社团、组织及环保团体。其次，要明确的是公众在参与有关水资源保护活动时，应当毫无疑问充当主体的角色，并且可以全面享有相关的权利，包括参与权、知情权、监督与检举权及求偿权。

　　因为要想使得公众在水资源保护活动中的参与更站得住脚，更"说得上话",使得我们整个水资源保护公众参与机制更"理直气壮",我们必须要依靠基本法中的条款"撑腰".最后，要规定在单行法的修订和地方立法中也必须增加有关公众参与水资源保护的内容，避免笼统宽泛以及流于形式的弊端。

　　（二）积累社会资本，加强公益诉讼主体间的相互信任。

　　根据我国学者王绍光在四个城市进行的关于信任问题的调研，可以知道人和人之间的信任关系存在这样一条规律：建立在亲属中间的信任关系比好友之间的要更为牢固，而好友之间建立的信任关系又要比所谓的"熟人"之间的更为牢固，这些"熟人"之间建立起来的信任关系又必然比不认识的人之间的要牢固得多.

　　由此我们可以发现，在我国，不但是以前的乡土社会有"差序格局",在现代社会中依然可以看到它的身影。我国当前的公益诉讼依靠公众个体很难实现，所以如果能让非政府组织组织权益受侵害的公众进行维权，将会大大促进我国权利救济机制的运行。所以，重新积累起以信任和社会关系形式存在的社会资本，就可以有助于促进公益诉讼主体之间，尤其是公众个体与非政府组织间的信任，就能够有助于充分运行公众参与相关水资源保护活动中的权利救济机制。

　　首先，诚信必须作为一个社会里最为基本和底线的道德准则。我们不能单单把实现诚实守信当作我们追求的目标，而是要把它看成对自己最基本最低要求的约束。我们要坚持把制度建设与弘扬我国优良传统相结合，在人民群众中进行广泛的诚信教育，提高人民群众的信用意识，形成"以诚实守信为荣，以见利忘义为耻"的价值观与荣辱观，将诚信内化为全民族的信仰。其次，通过设立一些奖励或惩罚制度来协助加强我国社会上的诚信之风。这就是，用一些制度化的规范作为辅助手段，在社会中营造一种守信用的良好氛围。例如遇到一些违背诚信的手段、和一些"老赖",可以通过登报通报，严厉的经济处罚甚至人生处罚等方式，让他们意识到弄虚作假，赖账逃债的行为成本太高，风险太大，没有意义。最后，我们的各级政府与相关部门一定要依法办事，给广大的人民群众和社会团体做出表率。只有通过政府主导，行业协会积极推进，企业履行主体责任，社会参与监督才能不断提升信用水平、创造良好的讲信用的环境，传承我国诚实守信的文化传统美德，才能从根基巩固和加强社会资本建设。

　　（三）明确公益诉讼主体，适当放宽公益诉讼门槛。

　　虽然一味降低对公益诉讼主体的限制可能会在一定程度上浪费现有的一些司法资源，但是我们不能因噎废食。水资源污染问题影响的不仅是我们当前的生活环境，更会对以后人类的发展造成不可估量的损失，因此如果因为诉讼门槛高或费用的问题导致相关的公益诉讼无法立案，对水资源造成破坏、侵害了公众的合法权益的违法活动不能得到追究，那将得不偿失。因此我们必须要投入更多的人力物力去加强通过诉讼的方式进行的救济制度的建设，不断完善在环境保护方面提出公益诉讼的制度，保障公众能够充分运用司法救济途径。当前我国环境诉讼对起诉资格要求比较严，对原告资格规定了两个约束条件，就是都要求原告必须与损害有直接的利害关系，而且要有具体的损害后果。我们可以适当地放宽原告起诉资格，扩大起诉对象， 赋予公民对环境管理机关、各企事业单位违反水资源保护义务为起诉理由，保证广大的公众能够有权利参与水资源保护的相关活动直至最后的环节。

　　（四）加大资金投入，促进非政府组织的发展。

　　由前文可知，公益诉讼面临的较大的问题是诉讼成本与技术资费，对于非政府组织，我国当前个人捐赠比例虽然不足 25%,因此换个角度我们也可以说，看到余下的 75%还没有进行过相关活动的人，可以被非政府组织列为发掘和扩展的对象，这是一个非常可观的领域,所以当前非政府组织需要解决的就是通过什么样的方法让剩余的这些 75%的人自愿并且长期进行捐赠。本文认为非政府组织可以从以下几方面着手提升自身的魅力，从而吸收到更多的捐赠者的资金投入。

　　从非政府组织自身来看，第一，通过增加透明度和规范化水平，用更多的公益活动和成果来提高组织的公信力和品牌绩效。第二，和捐赠者及公众进行良好的沟通和互动，满足公众的心理预期，从而获得稳定的资源支持。第三，通过媒体传播自身的公益形象，通过宣传激发公众的捐赠欲望。第四，拓宽筹款渠道，完善筹款方式，如香港的"卖旗"就是一个值得学习的募捐方式。

　　从政府角度来看，可以利用非政府组织进行社会治理，在公信力减弱的情况下，需要从两方面努力：一是帮助非政府组织进一步发展和壮大，适当放宽非政府组织的建立标准，进行适当宏观调控，例如规范他们吸收捐赠的方式和规范他们获得的捐款的使用、帮助建立有关机制。二要尽快出台有关政策，规定那些向非政府组织进行一定的资金支持的人将会获得的一些优惠政策，例如较少税收等，激励更多的资本对非政府组织进行支持。三要改变我国关于非政府组织管理的立法理念，建立健全有关的立法，更好地规范非政府组织发展的同时，也为他们提供了一定的法律保障.

　　从社会的角度来看，媒体要通过宣传报道营造捐赠的氛围，提高公众的捐赠意愿。有学者指出，我国当前的一些慈善事业，以及一些给非政府组织进行资金支持的行为，大部分是受到动员后采取的，甚至有人是为了通过这些行动"作秀"来换取一定的利益,并不是其本来的意愿，所以我们要改变方式，使公众能自觉自发捐赠。同时，我们还发现如果某一个非政府组织中有自己的亲属、好友或者所谓的"熟人",那么我们就会更加信任这个组织所做的一些事情，也就更愿意给他们组织的运行和活动的举办提供一定的帮助。所以我们也要结合我国的社会发展现状，充分利用"差序格局"为我们带来的便利条件，为非政府组织吸引更多的支持和帮助。

　　五、用法律保障公众-政府-社会三位一体的联动协同机制。

　　水资源保护公众参与机制是一个连贯的长链条的过程，我们不但需要将其分割成信息知情机制、沟通协调机制、监督机制以及权利救济机制进行单独研究，更要将其作为一个整体，用宏观长远的视角对其进行研究，采取相应的措施保证这一机制能够长效自主地运行。因此，我们需要通过法律法规，用国家强制力来保障公众、政府以及社会三类主体协同合作，共同建设良好完善的水资源保护公众参与机制，使其能长效运行。

　　（一）在公众、政府、社会组织间打下坚实的信任基础。

　　要使得我国现有的水资源保护公众参与机制有效运行，首先要解决的是信任问题。相互信任是机制完善和高效运行的关键要素，只有相互信任，社会中才会充满信任和互惠的行为规范，追求共同目标的行动能力才会被创造出来，只有互相信任，政府才愿意放权，让公众自始至终真正参与，因而，公众之间建立相互的信任关系以及在政府和公众之间建立的相互信任关系缺一不可。

　　第一是公众之间的相互信任。传统的社会资本是在一个特定的家族里，依据成员们共同的意识、想法、信念以及利益追求产生和形成的，具备十分坚强的生命力和惊人的再生力，它以家族为单位将整个社会分成了一个个的"小社会",其所形成的是特殊信任。当前时代背景下，社会资本则是依靠所有公众之间产生的互相信任而产生和发展的，公众根据法律要求行使自己的权利、履行自己的义务，根据自己认可的道德规范与其他任何人沟通交往，相比于传统社会里的社会资本，当代社会的社会资本强调的是更为宽泛的相互信任与交往，只有不断加深参与主体之间相互信任，才有可能相互配合并通力合作。第二是必须采取相应的措施使得公众更加信任政府、更加拥护法律。我们要加大反腐倡廉的力度、从严治党，使得公众能够切实有效地享受到国家的相关政策，体会到政府对公众的重视与关心；同时，还要加大我国政府对公众要求的回应力度，全面完善回应机制，政府要充当服务者的角色，让公众充分认识到自己主人翁的地位。第三要让政府给予人民群众更多的信任。一个政府是否愿意放权给他的人民，自己只作为一个服务者给他们提供必要的服务，很大程度上取决于这个政府是否充分相信他的人民。

　　政府应当相信，公众参与水资源保护相关的活动时，一定是带着一种善意，是希望这个活动在自己的参与之下会变得更好，并能够更成功得处理好水资源污染的问题。很显然，在公众与政府之间建立强大的信任关系必定会让双方都获益，当公众认为政府并不充分相信自己的参与意愿和参与能力，那么就会不再相信政府，那么政府的有关水资源保护的政策法规就没办法得到贯彻落实，公众参与水资源保护的相关机制也就无法有效运行。

　　（二）以 NGO 为桥梁，沟通联动公众与政府。

　　我们要将社会组织尤其是 NGO 作为沟通连结公众和政府的桥梁，使得水资源保护公众参与机制能够在政府、公众、社会三者协同下更好的运转起来。我国幅员辽阔人口众多，即便我国已经建立了相关的公众参与机制或者政府回应机制等，但部分公众的合理诉求仍难以获得有效回应，再加上个别地方官员的贪腐违纪行为，很容易使得公众与政府间矛盾激化，此时要借助于非政府组织这股社会力量，做好联络沟通的工作。一方面非政府组织要为公众代言，成为公众传情达意的载体，集中向政府合理有效的表达诉求，另一方面要帮助宣传政府方针政策，组织好参与的公众，调解政府与公众之间的矛盾，使公众更加认同自己的政府，从而确保公众参与水资源保护的有关机制能够有序地运行、良性地发展。

　　（三）用法律保障机制有效运行。

　　法律的特征体现在普遍和平等上面，与其他政策机制最大的不同是它受到国家强制力保障。随着教育宣传以及相关激励措施的制定，我国公众在水资源保护方面的参与意识与环保意识都逐步增强，公众的参与意愿水平也总体呈现上升趋势，社会组织如 NGO 等也逐渐更多更好地利用自身特点组织公众个体参与到水资源保护中来，一套能够较好自主运行的公众参与周围水资源保护的机制正逐步成型。然而，机制的运行单靠在机制中承担不同角色的主体的自觉性与自主性是不够的，当道德或是软性的力量无法驱动现有的机制自主运行，以及应对不同的突发状况时，我们就需要一个更为强大的力量保障机制中的各方坚守自己的岗位，让现有的机制继续运行。此时，我们就应当充分利用法律的特性，在不断完善立法理念，充实法律内容的基础上，用法律条文的形式规范公众、政府以及社会组织在公众参与水资源保护机制中所扮演的角色，在有法可依的基础上，做到有法必依，以此来保障我国建立的整套公众参与水资源保护的机制能够有效运行。