贵州省乡村水污染防治法律问题研究绪论

　　绪 论

　　一、选题背景。

　　据有关报告统计，我国的农村依然还有高达 4 亿人口在饮用水上的安全无法保证，尤其是农村大部分水质都存在着大肠杆菌严重超标，生物需氧量和化学需氧量过高的情况，这导致了广大农村的居民身体健康受到威胁，尤其是在不知道水体受到污染的情况下，农村居民一旦饮用水源则会严重损害身体健康，中国农村大量存在的"癌症村"就是典型的例子。如福建省石狮市永宁镇的梅林村、杭州市萧山区的坞里村和红山村、浙江省绍兴的三江村和新二村等等都是因为农村受到严重污染致使全村人都患上癌症而众所周知的"癌症村",环境保护部也在2013 年的时候通过官方文件的形式承认了"癌症村",据一些专家粗略的估算，整个大陆的"癌症村"大约有 460 个之多，这是多么令人胆寒的事情。

　　而我国在水污染防治方面历来都是重城市轻农村的态度，这导致农村的环境越来越差，工业废水乱排偷排、垃圾围城形势严峻、农业面源污染扩大化、生活污水随处倾倒等等问题给农村水安全造成威胁。在污染未产生或者未扩大的情况下，对农村水污染进行有效的预防和治理，能够更好地保障农村生产生活的正常运行，同时这也是十八大提出"美丽中国"构想，建设生态文明战略的必然之举。

　　贵州省也在积极推进生态文明建设的进程，并且制定了《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》，通过先行示范区对生态文明的建设进行探索并深化。

　　在这样的背景之下，贵州广大农村的生态环境保护自然被提上了一个更高的层次，尤其是对于农村居民生产生活极其重要的水资源，更是强调相关的污染防治工作。只有加大对农村水环境的污染防治力度，把农村的环境污染作为各级政府以及环保机构的工作重心之一，才能够真正意义上实现生态文明的内涵。因此，从法律的角度对农村的水污染防治提出一些建议或者措施，为相关的立法、执法以及司法部门提供参考，显得极为迫切，同时也有很强的现实意义。因此，笔者选择以"贵州省农村水污染防治法律对策研究"为题，从目前贵州省水环境的现状出发，采取实地调研的方式走访一些乡镇，收集一些能够反映农村水污染实际情况的资料，对本课题开展研究，期望对贵州省农村的水污染防治尽一份力量。

　　二、选题意义。

　　1.从法律的角度对农村水污染的治理提出相应的对策，借鉴国外成熟的做法，有利于弥补我国对于农村水资源保护理论研究的不足，进一步完善农村水污染防治法律体系，提高水资源法律体系的可操作性，同时也可以为贵州省人大常委会、贵州省人民政府以及贵州省环保厅等有关部门制定相关决策提供科学的理论参考。

　　2.对贵州省农村水污染防治提出相应的法律对策，有利于弥补法律缺陷的同时，还有利于环保部门执法、司法机关进行环境司法工作时提供更为完备的法律依据，保障了环境执法、司法等活动真正做到有法可依、有法必依。

　　三、文献综述。

　　（一）国内研究综述。

　　由于城市的发展速度一直快于农村，在水污染防治上也是这个规律。就目前搜集到的资料来看，国内在农村水污染防治方面的研究还不够深入和广泛，其研究成果主要分散于对农村环境污染防治法律制度的研究之中。具体总结下来，主要包括以下几个方面：

　　1.对农村水污染防治法律制度基本理念的研究。

　　法学界对农村水污染防治的基本理念研究成果主要集中于对环境公平理念、环境效率与可持续发展理念、循环经济理念等。在环境公平理念的研究上，钱水苗教授很早就已经指出该理念的重要性，在《环境公平应成为农村环境保护法的基本理念》（2009）一文中，钱水苗教授对农村的环境现状提出了自己的担忧：

　　环境污染和生态破坏呈现恶化加速的趋势。导致这种趋势产生的原因主要有两方面，其一是在资源的规划以及利用上，城市和农村存在明显的不公平现象，城市一直优先于农村；其二是没有遵循环境公平的发展理念。为了证明这两个原因的合理性，钱教授结合了当今大量存在于环境领域中的城乡不公平现象，作出了深刻地分析与探讨，他认为应该将环境公平作为农村环境保护的理念并且应该上升到立法的层次予以确定下来，随后又从立法原则、立法目的、权利义务配置、基本制度四个方面提出了较为可行的立法建议。由于农村环境也包括农村的水环境，在农村环境保护法律里面引入环境公平的理念，对于研究农村的水污染防治有着重要的理论意义。

　　与钱水苗教授的观念不同，陈勇教授提出了循环经济理念能有效防治农村水污染，在《循环经济理念下我国水污染防治的法律思考》（2007）一文中，陈教授认为中国要想发展循环经济则农业循环经济是必不可少的一种经济类型，而农业循环经济中，农村水污染问题首当其冲。他认为，治理当前农村水污染的根本路径是运用循环经济理念对农村的水污染问题进行分析，应该在农村水污染治理过程中引入循环经济的理念，促进水资源的循环利用，同时，陈教授也对我国循环经济立法的配合提出了初步分析和建议。

　　2.对农村水污染防治法律制度的研究。

　　在农村水污染防治法律制度方面的研究主要集中于污染物排放总量控制、政府环境责任、区域环境限批以及生态保护补偿等制度。

　　关于污染物排放总量控制研究，苏州大学的陈羿汀在《我国污染物总量控制制度的缺陷与完善》（2008）一文中以太湖的水污染为研究对象，认为关于太湖流域的污染物总量控制制度缺乏科学性支撑，具体的制度缺失，甚至在监督和责任机制方面也存在着众多的问题，最后对我国污染物排放总量控制制度的立法完善提出了自己的建议，内容涵盖了排污标准、程序保障、实施监督等，尤其是双轨控制制度（污染物总量控制制度+排污许可交易制度）的提出具有较强的可行性。

　　在政府环境责任制度的研究方面，中南林业大学的姜素红教授（2010）认为水资源环境的恢复不是一蹴而就的事，这需要通过政府整合社会各方面的力量才能取得良好的水污染防治效果。姜教授认为在水污染防治过程中，应当更加明确规定政府享有哪些职责，负有哪些义务，以便让政府在防治水污染的工作中更具有较强的可操作性，对政府工作人员同样也是应该高要求、高标准，在素质和技能上的双提高才能真正让政府工作人员做好水污染防治的相关工作。另外，除了政府及其工作人员这两个主体外，姜教授还把企业和公众的权利和义务进行了明确，她认为水污染问题需要制定法律和政策予以解决，而企业和公众在此过程中能抑制政府的过度强势，有利于形成三方互相制衡的局面，更好地防治农村水污染问题。

　　一些学者尝试从生态保护补偿机制的角度对农村的水污染防治进行研究，如浙江林学院的夏少敏教授在《我国水污染防治法制度创新及对环境保护法修改之启示》（2010）一文中指出，中国一些水源保护区的农民和政府之间经常引发一些社会冲突的原因之一就是政府为了保护饮用水源地的水质量不让农民进行农业生产活动，这种牺牲农民利益的行为却得不到政府给予的补偿，导致他们只能和政府发生矛盾冲突。夏教授认为《水污染防治法》已经对该矛盾的解决提供了明确的法律依据，即以行政手段和市场手段相结合的方式，对水环境生态的保护补偿机制进行完善，尤其是要采取财政转移支付等方式，加大对农民的利益的公共补偿力度。与此同时，她还指出了水环境生态保护补偿机制存在的缺陷，如灵活性较大，仍存在执行困难等，因此应当在补偿标准和程序上指出详细的规定，并且建立"政府补偿机制"和"市场补偿机制"两种生态补偿方式。

　　从全国各省份的立法来看，很多省份都越来越重视水污染的防治工作，部分省份纷纷出台了各自的地方性法规，如《北京市水污染防治条例》（2010）、《河北省水污染防治条例》（1997）、《河南省水污染防治条例》（2009）、《山东省水污染防治条例》（2004）、《浙江省水污染防治条例》（2013）、《湖北省水污染防治条例》（2014）等等，贵州省也出台了一些与水污染防治相关的规范性文件，如《贵阳市水污染防治规定》（2002）、《贵州省清水江流域水污染补偿办法》（2011）、《贵州省红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》（2012）等等，但是这些规范性文件都只是针对某个地区的水污染防治，并没有系统性地针对贵州省农村水污染治理作出细致的规定。

　　（二）国外研究综述。

　　大多数发达国家由于工业化的程度较高，因此水污染防治的法律体系上较为完善。如荷兰通过《地表水污染防治法》对污染物排放的许可证制度作出了规定，此外还规定一项特殊的税收，即地表水污染税，这项税收的收取因地域的不同而不同，极大地提高了各地企业参与防治水污染以减少税收的积极性。另外一个国家是瑞典，该国的环境立法进程较快，尤其是在水污染防治方面，其立法主要强调预防性措施和循环利用相结合，主要目的是对相关主体的行为进行规范化管理，并且将政府管理的责任制内容予以明确，除此之外，瑞典还对公众参与制度重视有加，政府积极鼓励公众在水污染防治中表达自己的心声。美国则是水污染防治法律较为完善的国家，在《清洁水法》的框架下创设了许多专项性法律，同时也建立了许多制度，其中的许可证制度较为重要，它是整个美国水污染防治法律的核心。而日本由于特殊的国内环境，其在水污染防治方面的立法起步较早，并且随着日本社会经济以及环境状况的不断变化，其法律也经历了数次修订，在多年的发展过程中，日本不断对水污染防治法律进行探索，逐步形成了一套完备的法律体系，并且有效防治了水环境的污染。从这些发达国家的水污染防治立法现状来看，每个国家都具有自身的特点，而且都是根据本国的国情所进行的立法尝试。目前国外已有的这些成熟的立法经验以及法律制度，对贵州省的水污染防治有着重要的参考价值。当然，其中的一些法律规定不一定符合贵州省农村水污染防治的实际情况，需要进行借鉴转化适用。

　　综上所述，外国在水污染防治方面的立法起步较早，各国在制定水污染防治法律时都充分考虑了本国的实际情况，具体做法主要是强化对水资源的监督管理，尤其是制定相应的法律，外加详细的水环境标准，同时还建立了专门性的机构负责水环境的监督管理，把工作重心放在污水的循环利用上，强调水资源的回收利用。而国内的在水污染防治尤其是针对农村的水污染防治法律研究的起步较晚，而且学术成果主要集中在农村重大污染事故的研究或者还停留在理论的基础上，如环境公平理念，循环经济发展理念等，对农村水污染防治法律制度进行系统性研究的专著很少，而且现有成果较为分散，研究深度不够，仍需进一步深入探索。

　　四、研究方法。

　　（一）文献研究法：通过对搜集、鉴别和整理出的文献的研究，形成对事实科学认识的方法。本文通过搜集和整理与农村水污染防治的法律相关的学术文献，来获取对本论文写作有用的信息，在已有研究的基础上继续深入研究。

　　（二）调查问卷法：通过选取贵州一些较为典型的农村为调研点，通过发放问卷的形式收集公众对农村水污染防治的法律问题的看法，从中分析目前贵州省在农村水污染防治方面取得的成效和存在的不足，更加全面地反映整个农村水污染的防治的法律现状。

　　（三）比较研究法：通过对水污染防治法律的中外制度对比，总结出国外一些国家在水污染防治法律方面已经获得的成就，对比贵州省农村的水污染防治实际情况，吸收一些可供借鉴的经验，更好地促进贵州省农村水污染防治法律体系的完善。