国际互联网金融监管实践

　　3 国际互联网金融监管实践

　　3.1 美国第三方支付的监管。

　　互联网支付诞生于美国。随着电子商务的迅猛发展，以 Paypal 为代表的第三方网络支付机构应运而生。Paypal 等互联网第三方支付机构的快速发展主要因为美国具备较为完备且宽松的监管框架。在美国，互联网第三方支付机构并没有被认定为银行类金融机构，政府也没有专门对其专项立法，而将其视为从事"货币转移业务"的"货币服务机构".并沿用现有的监管法律框架，其中主要的法律法规有《金融服务现代化法案》、《电子资金划拨法》、《真实信贷法》等。由于美国互联网金融支付的监管主体包括联邦和各州政府两个层面，所以本节将从联邦监管与各州监管两个层面来叙述。

　　联邦监管分为多个层面，目前美国尚未具备专门、统一的法律对互联网支付机构进行监管，在监管方式上采用功能性监管，即各类监管机构分别进行监管，主要有消费者保护、客户资金保护、反洗钱及金融反恐等。

　　在消费者保护方面，美国对金融消费者权益的保护主要通过《隐私权发》、《美国金融改革法》、《电子资金划拨法》及《真实信贷法》等现有的法律框架实现。

　　金融消费者保护局在消费者保护方面起到重要作用。根据《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，金融消费者保护局在对消费者保护方面对 Paypal 等非银行金融机构具有制定监管规则、实施检查及执法的权限，在互联网支付机构的监管上有主要作用，同时该局于 2012 年对《汇款规定》进行修改，为通过电子渠道向美国境外汇款的消费者提供了完善的法律保障。

　　在客户资金保护方面，美国联邦存款保险公司（FDIC）将客户在第三方支付机构账户中的沉淀资金定义为这些机构对客户的负债，并没有定义为银行存款。同时FDIC 通过存款延伸保险机制，存于第三方支付机构的客户沉淀资金可以享受保险覆盖，一个客户在一家银行账户的保险金额上限为 10 万美元。但是，客户在第三方支付机构投于货币基金市场的资金并不在 FDIC 的保险范围之内。

　　在反洗钱及金融反恐方面，财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）主要承担其相关监管职责。互联网第三方支付机构需要建立完备的反洗钱工作流程，履行向FinCEN 登记的程序，按照规定提交现金交易报告和可以交易报告等，记录并保存所有资金交易情况。

　　在其他监管方面，美国联邦通讯委员会、联邦贸易委员会及美国国税局对互联网第三方支付机构的商业行为及税务信息披露等方面进行监管。

　　各州监管层面上，互联网第三方支付机构的准入及持续性监管等职责集中在各州监管范围内。在各个州层，美国各州政府分别制定了适合本州货币服务发展的法律，规则并不完全一致。为了促进各州监管立法的同异，美国制定了《统一货币服务法》，其本身不具备法律效益，意在给各州货币服务行业进行行为示范。该法案强调以发放执照的方式管理和规范从事货币服务的非银行机构，目前已有 40 多个州参照该法制定法律。

　　具体来说，各个州对第三方支付机构的监管上有一定共同点。第一，第三方支付机构必须获得各州监管机构发放的牌照，同时不可以从事银行的存贷款业务。取得的支付牌照每年需更新一次，如果第三方支付机构出现严重问题，则可能被吊销牌照。第二，第三方支付机构应具备投资、经营、资金实力、从业经验等相关资质，并持有一定金额的担保债权，通常为 2.5 万美元到 100 万美元不等，从而满足最低资本要求。各个州监管机构会定期对第三方支付机构的业务开展情况及财务情况进行审查。

　　3.2 英国 P2P 网络借贷平台的监管。

　　P2P 发源于英国，在其发展起步阶段并没有明确监管法则。经历了 P2P 快速发展的过程后，英国也不断完善其监管。在监管行为上，英国一直处于全球领先，并着重行业规范，保护消费者利益，有专门的监管机构和自律组织共同监管。

　　监管机构为英国金融行为监管局（FCA），该机构成立于 2013 年 4 月 1 日，并作为独立机构承担金融消费者保护职能。FCA 董事会由执行董事与非执行董事组成，对 FCA 的运作负责，同时下设审计委员会、风险委员会、监察委员会和监管决议委员会，并拥有特定的功能与权力。在监管内容方面，首先 FCA 明确指出要加强金融消费者的保护，在所有监管环节中金融消费者保护始终处于核心地位，同时 FCA 也制定了 11 项基本原则，需要 P2P 网络借贷机构严格履行。其次，FCA 大力推进健身有效竞争的金融市场，保护与提升英国金融市场的诚信度，同时全方位收集信息，对不同市场的竞争进行深入研究分析，使市场更为有效发展。在立法方面，FCA 于 2014 年 4 月正式启用《关于互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管办法》（下文简称《监管办法》），这是全球第一部针对 P2P 监管的法律，该法则注重宏观层面，关注整个行业，对 P2P 的发展起到了良好的引导与规范作用。

　　行业自律机构为 P2P 行业自律协会（P2PFA），该协会在 2011 年成立，由 Zopa、RateSetter、FundingCircle 三家具代表行的 P2P 公司自行设立，并由英国政府监管，旨在促进、提升、发展、保障和支持英国 P2P 行业及协会成员利益，引导行业规范。

　　P2PFA 制定了《P2P 金融协会运营原则》（以下简称《协会原则》），要求成员必须履行其中 10 项运营法则，在最低运营资本、高级管理人员和 IT 系统等方面提出了基本要求，同时该法则更倾向关注微观层面，强调具体化、细节化，与《监管办法》起到相辅相成的作用。

　　3.3 美国众筹融资平台的监管。

　　众筹融资最初兴起于美国，主要是通过互联网平台集中多数小额资金用于投资或支持某个相互或组织的融资模式。广义上众筹包括股权类众筹、债券类众筹（P2P借贷平台）、捐赠类众筹以及回报奖励类众筹。本节主要着重阐述美国对股权类众筹的监管措施。

　　股权类众筹在美国发展并非一帆风顺，起初并没有得到监管机构的认可。根据美国《1933 年证券法》，除非满足相关豁免条款，发行人发行或销售的证券必须取得美国证券交易委员会（SEC）券商牌照，否则就会被认定为非法行为。国际金融危机之后，美国政府为了缓解中小企业融资难的问题，对高效且成本低的众筹融资模式放宽了监管。2012 年 4 月，美国国会通过了《创业企业融资法案》（JOBS 法案），该法案为中小企业通过互联网众筹募集资本构划了基本的监管架构，符合条件的众筹融资平台不再需要从 SEC 取得券商牌照即可发行或承销证券。2013 年 10月，SEC 发布了关于落实 JOBS 法案的具体监管草案，主要包括以下三个方面：

　　第一，在众筹发行者层面上，监管草案要求众筹公司可以再 12 个月内通过众筹方式发行不超过 100 万美元的证券，相关交易只能通过由众筹公司或注册券商管理的网络进行，同时规定了美国境外公司、已经向 SEC 申报的公司、特定范围的投资公司及其他不符合条件的公司不得通过众筹方式发行证券。同时发行者应向SEC、投资者及中介机构提供发行文件，并按照相关规定对公司详细信息进行披露，定期向 SEC 提交年度报告。

　　第二，在众筹投资者层面上，为了保护金融消费者，维护金融系统稳定，SEC规定个人投资者在 12 个月内通过众筹平台投资的额度有相应限制。对于年收入低于 10 万美元的投资者，年投资不得超过 2000 美元或净资产的 5%（两者中取最大额度）；对于年收入在 10 万美元以上的投资者，年投资额不得超过其净资产的 10%（两者中取最大额度），但每年最高投资额不得超过 10 万美元。此外，投资者所持有的以及通过中筹平台获取的股票一年之内不得转卖。

　　第三，在众筹平台层面上，SEC 提出众筹平台网站将成为接受其监管的新类型公司，并规定未来任何众筹交易只能通过在 SEC 注册的中介公司运行的互联网平台进行运营。同时 SEC 规定众筹平台需要做好以下八项工作：（1）向投资者提供必要的教学材料；（2）制定相关措施应对欺诈风险；（3）披露发行者及证券发行的信息；（4）为众筹交易提供交流渠道；（5）协助完成证券的发行和交易等；（6）禁止向投资者提供咨询与投资建议；（7）禁止持有或处理投资者的资金或股票；（8）禁止在网站上对证券销售、购买进行促销或推荐。

　　3.4 国外互联网金融监管对中国的启示。

　　首先，我国应完善互联网金融监管的法律体系，为监管提供相匹配的法律依据。

　　在制定法律法规时，可以借鉴国外的互联网监管经验与措施。由于互联网金融的特殊性，应该为互联网金融进行专业立法。譬如目前我国 P2P 网络借贷平台与众筹融资平台均呈起步发展趋势，二者与传统金融存在差异，所以首先要尽快对二者进行法律定位，制定适宜的监管目标，逐步完善对其有针对性的监管法条，从而引导和规范互联网金融的健康发展。

　　其次，我国在互联网金融监管上应明确监管主体，应当学习英国与美国，明确划分监管责任。在我国金融监管体系中，主要监管部门为中国人民银行与银监会、证监会和保监会。应当建立以"一行三会"为主要监管部门，并按照我国目前存在的分业监管框架，对互联网金融进行业务属性的梳理，最终确定相应的监管职责。

　　再次，对于互联网金融的监管，要明确其监管内容。监管内容主要体现在对互联网金融机构业务范围的规定，对互联网金融机构存在的风险进行把控，对客户利益及信息的保护中。同时也包括互联网自身的安全系统，例如保证互联网金融机构的信息系统安全，并建立大数据的监管模式，从而有效评估其运行状态。

　　最后，我国互联网金融监管要参照英美两国监管方式，注重对投资者与客户的保护，同时也要保证互联网金融机构健康发展，不能触碰法律的底线，从而维持互联网金融系统的稳定。