第四章 我国众筹融资监管现状与问题分析
第一节 我国众筹融资发展现状
一、众筹平台数量走势
2011 年众筹模式从美国传入中国，同年 7 月我国第一家众筹网站“点名时间”上线，截至 2011 年底我国众筹项目成功个数不足 10 个。随后，我国众筹行业进入了快速发展期。据壹零财经统计数据，截至 2014 年底，我国总共有 127家众筹平台，覆盖了全国 17 个省市。如图 4.1 所示。
二、众筹平台类型分布
截止 2014 年 12 月底，在所有类型的众筹平台中，股权众筹平台达 31 家，商品众筹有 76 家，纯公益平台有 4 家，余下 16 家众筹平台为“股权+商品”性质的混合型平台。从增长速度来看，商品众筹和股权众筹的增长较快，混合型平台增长速度居中，公益平台增长速度极为缓慢。所有众筹平台中占比最大的为商品众筹平台，比例近 60%,占比最小的纯公益平台的比例为 3.1%,而股权众筹占比为 24.4%,混合型平台占比为 12.6%.如图 4.2 所示。
三、众筹平台筹款金额
壹零财经 2014 年度数据显示，15 家主要的商品众筹平台成功项目总数为3014 个，共筹资 2.7 亿元，项目支持活跃人数达 70 万以上；可获得数据显示股权众筹平台成功完成筹资的项目个数有 261 个，共筹得资金 5.8 亿元，考虑未公布数据的平台，预计筹资总额至少可达 15 亿元。2014 年我国众筹融资平台融资额呈现快速增长态势，9 月前目标筹资金额和成功筹资金额基本持平，9 月后成功金额开始快速增加，远远大于目标筹资金额。如图 4.3 所示。
第二节 我国众筹融资监管现状
2013 年是互联网金融发展元年，宽松的监管环境、行业自律以及地方政府的政策支持使得众筹行业取得了飞速发展，然而，发展过程中问题频出，风险不断积聚，引起了监管层的重视。2014 年李克强总理在《政府工作报告》中明确提出：要“促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制”20.目前，我国监管部门针对互联网金融不同业态进行分类监管，已有部分相应的法律法规出台，互联网金融发展开始有了法律法规的保障，众筹融资相关法律法规的制定也进入准备阶段。
一、现有法律法规对众筹的规制
我国众筹融资行业逐渐兴起，但相较于其他互联网金融业态来说发展相对滞后，其发展模式尚不成熟，还有待市场的进一步检验。众筹融资模式与我国现有的法律法规具有微妙关系，极易触及法律的边界，我国众筹融资的发展如履薄冰。
同时，由于我国众筹融资处在萌芽状态，监管层面临着行业创新和监管之间的矛盾，为了避免严格的监管与干预阻碍行业创新与发展，监管层尚未作出专门的、严格的监管法律规范，而是在现有的法律框架的基础之上，提出一些原则性的规范要求。
当前我国与众筹融资有关的基础法律主要是《证券法》。《证券法》中第十条有如下规定：“公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准；未经依法核准，任何单位和个人不得公开发行证券”21.属公开发行的情形有：（1）向不特定对象发行证券；（2）向累计超过 200 人的特定对象发行证券；（3）法律、行政法规规定的其他发行行为。我国众筹平台在募集资金过程中往往是面对不特定的对象，而且人数也往往超过 200 人，因此，众筹融资通常会触犯《证券法》中关于公开发行证券的规定，而当前我国的众筹融资均是在未得到相关部门核准的情形下进行的，从法律上来讲是违法行为。
2011 年 1 月 4 日起实施的《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）对审理非法集资刑事案件具体应用法律的若干问题进行了解释。《司法解释》规定，未经国家有关主管部门批准，向社会不特定对象发行、以转让股权等方式变相发行股票或者公司、企业债券，或者向特定对象发行、变相发行股票或者公司、企业债券累计超过 200人的，应当认定为刑法第一百七十九条规定的“擅自发行股票、公司、企业债券”.构成犯罪的，以擅自发行股票、公司、企业债券罪定罪处罚22.明知他人从事欺诈发行股票、债券，非法吸收公众存款，擅自发行股票、债券，集资诈骗或者组织、领导传销活动等集资犯罪活动，为其提供广告等宣传的，以相关犯罪的共犯论处23.
目前我国最易触犯《证券法》、《司法解释》中规定的众筹模式是股权类众筹，因此，其发展速度也受到法律法规的限制。为了规避上述法律风险，目前我国众筹模式大多采用商品众筹的模式把投资行为演变为团购和与预购行为以规避这一风险。此外，股权类众筹平台为了规避法律风险会采取成立有限合伙企业的方式，由众筹出资者先成立合伙企业再由合伙企业向对众筹项目进行投资。然而，《证券法》第十条规定：“非公开发行证券，不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式”,股权众筹在众筹平台上的项目宣传行为与“变相公开”的界定难以隔离开来。2015 年 4 月 20 日，股权众筹式的公开发行被写入《证券法》修订草案之中。
草案建议，通过证券经营机构或者国务院证券监督管理机构认可的其他机构以互联网等众筹方式公开发行证券，发行人和投资者符合国务院证券监督管理机构规定的条件的，可以豁免注册或者核准。在《证券法》修订草案将互联网众筹纳入时，业界即存在分歧。因为修法讨论时，诸如如何区分私募和小额公募的监管形式；合格投资者范畴确定；个人投资者准入门槛；公募版众筹投资者人数能否突破 200 人的限制等问题没有形成统一的认识。不过，最终考虑到资本市场容纳创新的需求，还是将互联网众筹纳入《证券法》修订草案之中。
二、众筹融资的行政监管
行政监管方面，监管部门对众筹融资的监管是按照“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”的要求，在严格遵循现有法律法规的条件下，坚持适度监管和创新监管的原则，强化行业自律，促进众筹行业健康规范发展。目前监管部门对众筹行业的监管主要是以一个监督者的角色，观察和监督众筹行业运行状况，保持行业稳定发展，并在发生众筹融资违法违规个案的时候介入监管，避免个案风险的扩大。而且会基于某些违法违规案例对其他众筹平台进行风险提醒和警示。目前，证监会正对众筹融资进行调研，将适时出台相关指导意见，说明监管部门正探寻研究众筹融资的合法性边界，站在金融监管者的角度了解行业状态，为适当的监管寻求基础。
2014 年 12 月 18 日，证券业协会在证监会创新业务监管部门的支持之下起草并发布了《私募股权众筹融资管理办法（试行）（征求意见稿）》，在不久的将来股权众筹的发展将得到法律的保障和规范。在征求意见稿中，关于股权众筹非公开发行的性质、股权众筹平台的定位、平台准入条件、投资者的界定和保护、融资者的义务等内容均得到了初步界定24.《办法》是在《证券法》的法律框架下制定的，存在一定的局限性。《办法》将股权众筹视为非公开发行，规定其融资对象人数不应超过 200 人，而且大大提高了股权众筹投资者门槛，仅仅将平台设定为中介，另外对于平台的追偿以及对投资者的保护均尚未作出明确规定。
随着股权众筹式的公开发行被写入《证券法》，股权众筹的监管思路也开始明确。目前，证监会已经开始制定公募版的细则草案--《股权众筹融资试点管理办法》（下称《公募办法》），并已在小范围征集意见。其中规定：单个项目的融资额度不能超过 300 万；要求参与项目的投资人年收入超过 12 万，一年内投资总额不能超过年收入的 10%,且要分散投资。然而，公募版众筹能否突破200 人的限制，《公募办法》中没有明确提及。
三、众筹融资的自律监督
自律监管方面，目前我国还未成立全国性的官方的众筹融资行业自律组织。
由于官方权威的自律组织的缺位，而众筹行业的发展又亟需进行规范，民间众筹行业自律性组织因而开始出现。
2014 年 4 月，一个名为“中国股权众筹联盟”的民间自律组织成立，其发起人为高鹏资本创始人高鹏以及尚公律师事务所的李伯成。同时，联盟还发布了《中国股权众筹联盟自律公约》，其中对筹资者准入门槛、投资者保护、众筹平台的权责进行了简单规定。《公约》规定众筹平台以及股权众筹融资人可自由加入联盟，由联盟对会员进行认证，会员须严格遵守《公约》中的规定。会员退出公约自由，退出时须发表书面声明，联盟会员资格则自动取消。
2015 年 1 月 21 日，我国首家经政府主管部门批准设立的众筹行业组织--深圳市众筹同业公会在深圳揭牌成立。深圳市众筹同业公会是由深圳市从事众筹行业相关企事业单位自发组成的、地方性、行业性、非营利性社会组织，公会具有合理规范的组织架构和严格的自律公约。深圳市众筹同业公会发布了公会章程，章程内容包括总则、公会业务范围、会员入会条件、组织机构和负责人的产生和罢免、资产管理与信息公开以及附则等。
众筹行业的发展离不开行业自律，然而目前民间自发组织的自律性组织权威性和影响力往往不足，很难有效发挥自我监督、自我管理作用。因此，需要建立全国性的自律组织来规范众筹行业的发展。
四、众筹融资的媒体监督
媒体监督方面，自众筹融资在我国产生以来，新闻媒体对于众筹融资的关注便十分密切。在百度新闻搜索中输入“众筹”字符，可以搜索到 153000 篇关于众筹融资的新闻报道。新闻媒体十分关注众筹融资的发展状况，对于众筹融资的发展规模、发展速度等动态进行了跟踪报道。同时，新闻报道会关注众筹融资的参与者，诸如筹资者、众筹平台、投资者的行为都会受到新闻媒体的监督。新闻媒体会对众筹融资市场的参与者的违法行为保持高度的敏感性，如出现违法违规的事件，新闻媒体均会对其进行披露与评论。此外，新闻媒体也会对监管者的行为进行报道，并对监管者的不当行为进行评论。
2013 年 1 月美微传媒在淘宝开通了一个名为“美微会员卡在线直营店”的店铺，该店铺主要销售会员卡。然而，店铺规定会员卡的持有者不仅享有“订阅电子杂志的”权益，而且还可以拥有 100 股美微传媒的原始股份，持卡者手中的会员卡即是原始股份的凭证。美微传媒希望通过这样的方式募集闲散资金。随后，美微传媒又发起了第二轮融资，两次一共募得资金 120 余万元。然而，交易还未全部完成，美微传媒的店铺被淘宝官方关闭。此后，证监会也就公开融资问题约谈了美微传媒的负责人，并令其退回公开募集所得资金。各大财经新闻媒体对美微传媒在淘宝上的公开融资行为进行了报道，对此事件进行了披露与评论，媒体的报道引起了社会和政府部门的关注。
第三节 我国众筹融资监管存在的问题与不足
众筹融资是互联网信息技术和传统融资方式相互融合的产物。对国外金融市场发达的国家而言，众筹融资是对传统融资方式的有益补充，我国传统融资方式服务效率相对较低，服务覆盖范围相对有限，众筹融资在我国诞生之初就面临着巨大的市场需求，在短时间内呈现出了快速增长态势。然而，快速增长的背后必然蕴含着不可忽视的风险，众筹融资风险所具有的突发性和快速传播的特点会造成其巨大的负外部性，这对众筹融资监管而言是一个极大的挑战。我国众筹融资刚进入成长期，对其监管需要把握创新与监管的平衡，这是我国众筹融资监管中的一大难题。应该看到，目前我国众筹融资的监管还存在许多问题和不足。
一、法律监管方面存在的问题
（一）基础法规立法滞后于行业发展
目前我国已存的基础法律法规是对传统金融服务与业务的规制，其中的法律条文、法律规定几乎不涉及众筹融资领域。因制定时间较早，且制定之初仅以传统金融业务为规范对象，部分与众筹融资业务相关的法律法规对众筹融资不具适用性。而且，有众筹融资的专门立法也尚未进入实质运作阶段。基础法律方面的缺失甚至空白，使众筹融资的发展与监管处在一个无法可依的状态。目前尚无基础法律法规对新兴的众筹融资模式的法律地位进行规定，也无基础法律对众筹平台相关业务范围进行界定，这使得众筹融资行业在蓬勃发展之中产生许多市场乱象。而且，众筹融资的运营会出现与现有基础法律法规相冲突的情况。如众筹融资行为与《证券法》中的某些法律条款有关公开发行证券的规定相冲突，因现有基础法律法规短期内不会进行修改，其发展一定程度上就受到限制。此外，现有的与众筹融资相关的法规多为指导性、警示性、宣示性的法律文件，而且此类文件在提出相关监管要求的同时未对违法行为作出相应的具体的处罚规定。特别突出的问题是，许多法规未对民事责任作出具体规定，即使有规定其民事责任也过轻。如违法行为无对应的民事责任，市场上参与者的违法成本极低，法律法规很难起到规范市场的作用。除民事责任外，法律法规中也还未考虑到严重违法行为的处罚措施，诸如刑事处罚、行政处罚等。
（二）众筹融资基础法律配套法规体系缺位
目前，我国关于传统金融的基础法律体系已形成，通过对原有法律体系的修改和完善可以使现有金融法律体系适用于众筹融资。在目前对众筹融资认识还不够深入、全面的情形下，相对于进行专门的众筹融资立法，这种方式可以节约大量的企业、社会成本。在众筹融资发展过程中，基础性法规只起到宏观规范作用，法律的配套规定是依法进行司法活动、行政活动的重要依据，如果众筹融资基础法律法规的相应配套规定无法及时推出，就会出现“立法白条”和“执法真空”的现象。当前我国众筹融资专项法律尚未出台，经过适用性修改的传统基础法律可以暂时作为众筹融资监管的基础法规。目前主要的问题在于基础法律的配套规定仍处于真空状态。这种状况下，即使众筹融资参与者在经营过程中出现违法违规行为，监管机构是无法通过现有的法规对其采取相关监管措施的。众筹融资参与者若得不到法律法规的约束，就会不顾法律法规以及市场风险进行业务创新，并大规模扩张，最终积累大量风险，进而增加行业发展的不稳定性。当经营过程中的某一链条出现问题，就会造成大范围内的投资者的损失。无监管状态下的激进发展是很难长久的，不利于行业的发展也不利于金融体系的稳定。
（三）互联网行业法规修缮滞后
互联网是互联网金融发展的技术基础，互联网行业的法治建设关系着互联网金融的稳定发展。目前，我国互联网行业的法治建设相对滞后，特别在互联网技术网络内运行的众筹融资模式，缺乏相关的明确立法，市场参与者的行为得不到规范，投资者的合法权益得不到保障。众筹融资中网络端存储着所有参与者的个人资料、交易记录等重要信息。如果遭到黑客攻击，对信息进行修改或者盗取信息，会造成巨大经济损失。目前关于黑客攻击、篡改、修改众筹融资交易数据的法律法规也较为缺乏，上述行为得不到遏制会将筹资者、投资者、众筹平台和其他参与者暴露在风险之中。
二、行政监管方面存在的不足
（一）众筹融资监管主体、对象、范围不明确
目前我国金融体系是按分业经营的方式运行，银行业、证券业、保险业以及其他金融行业之间有明显界线，而且在此基础之上形成了分业监管的金融监管体制。在现行监管体制下，我国金融监管主体为由中国人民银行、银监会、证监会、保监会组成的“一行三会”行政监管机构框架。通过对金融机构类型进行分类然后将其纳入相关监管主体的监管对象之中，以接受监管机构在准入资格审查和审批、业务范围以及业务合规性等方面的监管。随着我国金融行业快速发展，金融控股集团的出现使得金融行业混业经营的进程不断加速，金融行业已逐渐进入实质上的混业经营阶段。此外，互联网金融的兴起，进一步推动了金融行业混合经营的步伐。众筹融资是一种开放包容的融资方式，它使得小微型企业以及其他资金需求者可以以更便捷的融资方式进行融资。当前的分业监管模式已很难适应现在金融行业混业经营的发展趋势。众筹融资平台正在朝着拥有更为多元的融资方式的方向发展，传统分业监管模式下，将出现多部门同时监管和重复监管的局面，特别在业务交叉的地方会出现监管空白。众筹融资创新业务缺乏监管主体从而处在监管真空中，而监管主体无法明确对众筹融资参与者是否具有监管权力而无法进行监管，不论在监管对象还是监管范围方面都处在模糊之中。
（二）众筹融资风险监测、预警、处理机制缺失
在传统金融体系的长期监管实践中，通过不断运用现代金融风险管理技术与手段，我国已逐步建立起金融行业风险监测机制、预警机制和相应的风险处理机制。监管部门通过对金融行业或企业的动态数据信息进行检测，当发现数据异常时系统会根据监测指标体系进行预警，预警信号发出后监管部门可马上做出反应。这改变了一般监管手段的事后监管方式，可在事发前或者事中进行监管，大大提高了监管效率。众筹融资依托于互联网平台进行运作，交易活动几乎是在互联网上完成，网上交易的便捷性使得众筹融资交易更加活跃和频繁，互联网的虚拟性特点使得交易活动都不可见，难以用传统的检查的方式或手段进行有效监管。众筹融资风险监测、预警和处理机制的缺失，导致许多风险无法得到识别和控制，造成风险的积累从而导致大范围的损失。目前广泛采用的事后监管方式往往是造成损失后才采取的“亡羊补牢”式的抢救措施，这对于众筹融资将是不适用的。
（三）监管部门之间协调不到位，执行力不足
众筹融资是传统融资方式和互联网的深度融合，在对众筹融资进行监管的过程中，仅仅把融资部分作为监管对象可能会出现管理不到位的现象。众筹融资风险和问题的产生不再是众筹或者互联网两者中某一个因素引起的，二是两者同时相互作用的结果。而且，在分业监管的模式下，两者业务相互融合的地方往往是监管的空白领域。因此，需要对两者同时进行监管。分业监管模式的限制，使得单一的监管机构难以对两者同时进行监管。这就需要不同监管部门之间的相互协作，对众筹融资所涉及的行业进行监管。在众筹融资把市场进入门槛降低之后，单个众筹融资平台实际上可以提供多种融资方式，众筹融资平台将开始逐渐转入混合经营的模式。这同样需要不同行业监管部门之间的协作来开展监管活动。然而，在现实的众筹融资监管过程中，监管部门之间可能因本身监管职责不明确，而进行协作监管的动力明显不足。在现有监管主体尚不明确的地方，监管机构贸然进行监管可能会影响甚至损害行业发展，如不监管又有可能会使行业处在无监管状态而发展混乱，因此监管机构此时会处在“管与不管”的两难之中。此外，监管机构之间的协同监管需付出的成本较高，而且在没有监管协调机制的情况下，协同监管的效率也较低，监管机构对新型业务的监管成绩得不到激励机制的鼓励和表彰。因此，监管机构在自身监管范围内的监管也会大打折扣，存在监管执行力不足的情况。
三、自律监管方面存在的不足
（一）众筹融资各行业自律组织体系、自律规范缺位
行业自律组织是行业中的企业自发组织的法人团体，它不以盈利为目的，通过制定行业内部共同遵守的准则或者公约来维护行业内部会员企业的利益，增进行业内部企业之间的业务交流，从而促进行业的持续稳定发展。行业自律组织还可以对会员企业进行自律监管，通过对会员财务情况、服务质量情况进行例行的检查以及对会员日常业务活动进行动态的监督，保证行业有序发展。目前，我国对众筹融资的监管还存在空白之处，很多众筹融资创新业务得不到有效监管。因此，众筹融资行业的自律监管就显得十分重要。目前我国众筹融资行业已有一些地方性的、区域性的小型自律性组织，然而由于地方性的自律组织或小型的自律组织本身公信力、独立性不足，难以有效发挥规范行业发展的作用。目前全国性的行业自律组织还没有建立起来，众筹融资行业发展因各地方性组织制定的行业准则要求不统一，各地区的众筹融资在发展速度、发展规模、业务和服务创新等方面存在较大差异。这对于未来监管部门实行统一监管来说是潜在的难题。因此，众筹融资行业亟需建立全国性的行业自律组织。为数不多的地方性自律组织已相继制定发布了行业自律规则和自律公约等行业行为规范，然而其覆盖的区域范围太小，而且大部门行业规范文件是在短期内制定出来的，难免不够全面、不够合理。因而由全国性的权威的自律组织制定更为完善的全国性的行业行为规范显得十分必要。
（二）自律组织行业保护、协调、监管能力不足
行业自律组织是行业发展过程中自我保护、自我管理，自我促进的重要组织机构。行业自律组织可以在自律过程中保护其会员或者行业本身的利益。当行业中的企业或者整个行业遇到潜在的有关政策、法律等方面的潜在威胁时，自律组织可以代表其会员企业或者行业出面和政府部门、司法部门进行协商，以避免不利政策或者法律的制定，或者为行业赢得政策和法律上的支持，从而保障行业的健康发展。协调行业内部企业之间以及行业内部与行业外部之间的关系是行业自律组织的职责之一，自律组织可以通过增进行业内部企业之间的交流与合作，加强行业内与行业外之间的联系与合作来提高会员的竞争力。此外，行业自律组织也一定程度上发挥着行业监管的作用。行业自律组织可以和监管部门进行合作，按照监管部门的监管规则进行协助监管，它通过年度例行的监管和日常动态监管对行业企业的财务状况、业务开展状况、是否存在违法违规行为进行监督检查，以规范行业发展。我国目前尚未成立全国性的众筹融资自律组织与机构，地方性的自律组织当前也刚刚建立并在行业基本行为规范方面发挥了一定作用，然而，在更深入的行业保护、协调与监管方面还未有成就。因此，行业自律组织应在如何发挥自身作用方面做更多的实践和探索。
四、媒体监督方面存在的不足
在整个监督体系中，媒体监督是一个特殊的监督方式。媒体监督是诸如报刊、电视、广播等各类新闻媒介对经济社会活动中有损个人和公共权益的行为进行报道披露、抨击批评，从而凭借其强大的社会影响力促成问题的发现与解决的一种手段。媒体监督有着其自身天然的优势，媒体信息传播的速度极快，覆盖范围也极广，极易形成巨大的社会影响力，从而对其他监管方式起到重要的辅助作用。
我国宪法第 35 条中的规定承认了公民具有言论自由，但承认公民的言论自由并不意味着针对政府部门及其人员的抨击批评的自由，此外，我国金融领域基础性法规对新闻媒介在金融领域的舆论监督权也未作具体规定。由于关于新闻媒体对市场参与者行为以及政府监管行为进行监督的权力缺乏法律的保障，媒体监督在众筹融资市场中的监督作用还未得到充分发挥。由于宪法中对于言论自由的规定比较宽泛，加之关于媒体有权对政府监管行为不合理之处进行批评的认识不足，媒体在对政府监管行为的监督上还难以发挥有效作用。
