第五章 国外众筹融资监管实践分析与借鉴
第一节 美国众筹融资监管实践分析
美国是互联网金融发展和监管较为成熟的国家，其对互联网金融监管的主要思路是“功能监管”,它从互联网金融服务与产品的特点和性质出发，从现有的监管机构和适用法律中进行选择，来规范互联网金融的发展。
美国对众筹融资的监管经历了一个循序渐进的过程。美国《1993 年证券法》规定，公司或企业在没有豁免权的情况下只有获得美国证券交易委员会的券商牌照才能发行或者销售证券，否则就属违法行为。受金融危机的影响，美国中小企业出现融资困难的问题，因此，放宽了对众筹融资的监管的条件。美国国会于2012 年 4 月通过了《创业企业融资法案》（JOBS 法案），其中规定符合资格条件的众筹平台可以在未取得证券交易委员会颁发的牌照的情况下发行或者销售证券，这为中小企业和创业型企业在众筹平台融资的监管提供了基本的监管框架。2013 年 10 月，美国证券交易委员会发布了关于落实 JOBS 法案的具体监管草案，并向社会公众征求意见。美国证券交易委员会会在征求各方意见后对草案进行修改和完善，最终公布正式规定。JOBS 法案中对融资者、投资者以及众筹平台都做了相关规定。
关于融资者的规定方面，法案采用禁止进入的方式对融资者的准入条件进行了规定，美国境外公司、已向 SEC 申报的公司、特定范围的投资公司以及其他不符合条件的公司均不得通过众筹方式发行证券。关于筹资额度的规定是，单个公司在 12 个月内可发行不超过 100 万美元的证券。进行众筹融资的公司只可通过众筹公司或者注册券商管理的网络进行交易。此外，融资者还须提交发行文件给SEC,并严格按规定披露信息（见表 5.1）。融资者还须将发行文件提供给投资者和相关中介机构，与此同时，其发行文件须随时可供潜在投资者查阅。当融资者发生重大变化时应对发行文件进行修改。发行者须按期向 SEC 提交年度报告。
关于投资者的规定方面。SEC 对投资者的投资额度进行了规定，若投资者的年收入低于 10 万美元，其年投资额不得超过 2000 美元或者其年收入的 5%,通常取这两个金额的孰大者。若投资者的年收入超过（包含）10 万美元，其年投资额不得超过年收入或者净资产的 10%,通常取这两者的较大者，然而，每年投资额不得超过 10 万美元。此外，SEC 还对投资者的持股期限作了规定，要求投资者所持有的通过众筹平台获得的股票须持满一年方可转让。
关于众筹平台的规定方面。SEC 规定众筹平台须接受其监管，任何从事众筹交易的中介平台须在 SEC 进行注册。众筹平台的主要职责有以下方面：（1）为投资者提供众筹知识普及材料；（2）制定防范欺诈风险的相关措施；（3）披露融资者和证券发行的有关信息；（4）提供信息交流渠道供众筹融资使用；（5）协助证券的发行和交易工作等。众筹平台仅作为中介平台，SEC 明确禁止其以下行为：（1）接受投资者的咨询，给投资者提供投资建议；（2）代为保管投资者的资金或者股票；（3）在其网站开展证券促销和推介活动等。
第二节 英国众筹融资监管实践分析
目前国际上对互联网金融进行监管的政策和规则均有不同，其中比较有代表性的是美国和欧洲的监管模式，欧洲比较具有代表性的国家是英国。英国通过成立金融行为监管局（Financial Conduct Authority,FCA）将互联网金融机构，包括互联网支付机构、P2P 网贷平台、众筹平台等均纳入了监管框架之中，与美国的功能监管方式不同，它采用的是审慎监管方式对互联网金融进行监管。
英国对众筹融资的监管依照了 2000 年颁布的《金融服务与市场法》中的规定。监管部门按照目前投资公司的审批要求以特例的形式批准设立投资类众筹融资平台。从第一家由监管机构批准成立的投资类众筹融资平台--Seeders 来看，它不能从事常规的投资业务，只能从事类似中介业务，如提供咨询服务、接受和传递投资者指令等。如表 5.2 所示。
为了保护消费者的权益，投资类众筹平台在监管机构批准后可以加入英国金融服务补偿计划（FSCS）。《金融服务与市场法》中规定，任何经英国金融服务管理局（Financial Service Authority,FSA）批准在英国设立和运行的公司即为金融服务补偿计划的成员。当众筹融资平台出现问题时，其投资者和融资者可以申请从补偿计划中获得相应的补偿。此外，监管机构对参与投资类众筹平台投资项目的个人投资者准入条件进行了限制，如 Seeders 众筹平台的零售投资者是被认定为高净值投资者和自我认定为成熟投资者的投资人。FCA 还对众筹融资平台可向客户推荐的投资项目作了严格限制，以防止客户因这类金融产品较低的流动性而遭受损失，如规定平台不得为了推销其投资项目而向客户提供投资建议。
第三节 国外众筹融资监管经验对我国的借鉴
从国外的众筹融资监管政策和实践来看，众筹融资的监管还没有形成统一的、一致的监管规则。但各国在其原有的监管框架之上经过初步的探索，渐已形成自己有效的监管模式，比较有代表性的有美国和英国两种模式。美国对众筹融资的监管主要是从功能监管的思路出发，考虑现有法律框架的适用性，将众筹融资的服务与产品均纳入到现有的法律框架中实施监管。英国则秉持审慎监管原则，通过成立新的互联网金融监管部门--FCA,统领互联网金融的监管，监管范围涵盖了互联网金融的所有领域，比如互联网支付、P2P 网贷、众筹融资等。
中国众筹融资发展迅速，其中风险的不断暴露催逼着监管政策的不断出台。当前我国对众筹融资的监管刚起步，国外众筹融资的监管在一段时期的探索后已逐渐走向成熟，从它们的监管实践中我们可以得到以下借鉴。
一、创新监管思路，提升监管质量与效能
市场与政府两者之间的关系历来十分微妙，政府与市场的边界问题关系着市场发展的速度和未来前景，监管者对于众筹融资的监管亦如是。面对众筹融资这一新型的融资方式，政府应采用合理监管方式，而监方式的创新是基于监管思路的创新。创新监管思路应注意处理好以下三个关系。
一是正确处理好监管与创新的关系。相对传统融资方式而言，众筹融资更具灵活性、便利性、创新性以及风险性。当前，我国众筹融资市场刚刚兴起，对传统融资方式冲击还不大，对于金融市场稳定性的影响也较小，监管过度往往会导致众筹融资市场发展缓慢，甚至逐渐萎缩。因此，众筹融资的监管重心应放在市场发展过程中暴露出来的新问题与新风险上，保证风险的可控性，促进行业持续发展。另外，可成立行业自律性组织以实现行业发展的自我监督、自我规范。在对众筹融资监管过程中，要努力提升监管的预见性，防范潜在的风险，避免具有较大破坏性的潜在风险的产生。当然，在监管较为宽松的环境下，众筹融资的业务创新也应讲求守信、守法，不违背职业道德，亦不能违反法律规定。
二是处理好风险控制防范与行业发展的关系。在我国众筹融资平台运作过程中，平台企业的风险意识还比较欠缺，对潜在风险的防范不够重视，仅仅将精力放在快速扩张业务之上。有些平台为了拓展市场，甚至不惜违规操作，部分众筹融资平台出现停运或转型的现象，因此，需要重视对其运行行为的监管。
三是处理好分业监管和混业经营的关系。我国当前对金融行业的监管方式是分业监管，这源于我国金融行业的分业经营模式。经过多年的探索与发展，分业监管模式已在维护金融行业稳定，促进行业发展方面发挥了重要作用。然而，互联网金融行业混业经营的趋势越来越明显，传统的分业监管模式面对新型的互联网金融业务模式时已不再适用。因此，在众筹融资的监管过程中，应对交叉性金融业务的监管职权以及监管规则进行明确界定，避免出现监管真空。
二、建立和完善法律法规，推进众筹融资法治监管
法律在众筹融资监管中起着基础性作用，互联网金融，抑或是传统金融的监管都需要一个较为健全而完备的法律法规体系。针对众筹融资这一新型的融资方式，应对原有的传统金融法律法规进行修订以适应当前的监管要求，待时机成熟时，再进行专门的立法。
一是要明确众筹平台法律地位以及政府监管职责。通过立法或修法的手段在法律上确立众筹融资平台的性质以及法律地位，明确其组织形式、准入资格、经营模式，风险控制以及监督管理等内容。建立中央各监管部门与地方各政府部门之间的协同监管机制。明确中央和地方各部门的监管职权范围，减少重复监管，弥补监管漏洞，加强中央和地方各部门之间的信息交流，实现监管资源的共享，提升监管效率。在日常监管中，应把众筹融资平台的许可设立、业务运作、资金存放与汇划以及日常管理等各方面纳入监管之中。
二是着力构建众筹融资市场准入和退出制度。借助行政许可来提高众筹融资平台的准入门槛，设定注册资本、运营规则以及内部控制制度等方面的具体标准，对进入众筹融资市场的企业进行优选，并防止市场中众筹平台盲目扩张。同时，还应建立相应的市场退出机制，促进市场的自然整合，实现众筹平台的优胜劣汰。
三是推进对众筹融资的统计监测、反洗钱监管以及社会信用体系建设等有关基础性工作。对众筹融资平台的资金流动进行动态监测，适时对平台的业务活动进行指导，并根据监测数据对其不当运营行为进行警示。可对用于特定非金融机构的反洗钱监管要求作适当调整，将其运用到众筹融资平台的反洗钱监管工作中。加快建立社会信用征信体系，培育个人信用服务市场，解决众筹融资中交易双方信息不对称问题。
三、建立金融消费者保护机制，保障众筹融资投资者合法权益
消费者是众筹融资活动中的主要参与者，消费者权益保护关乎众筹融资市场的长远发展利益，是众筹融资监管中重要内容之一。国外无论是传统金融还是互联网金融都有较为完善的金融消费者保护机制，而我国众筹融资刚兴起不久，发展还不成熟，行业发展较为混乱，欺诈现象经常发生，加上众筹融资平台运营中的不确定性较大，投资者容易暴露于风险之中，从而导致较大的损失。因此，金融消费者保护机制亟待建立。
首先，应建立众筹融资知识的宣传与普及机制，加大对相关金融知识的宣传力度，对参与众筹行业的投资者进行专门的教育，使其具备一定的风险意识与投资能力，提高其投资中的自我保护能力。同时，不断完善众筹融资信息披露制度，应要求众筹融资者提供较为全面的关于公司运营情况、项目进展的资料，供投资者在投资过程中进行查阅。
其次，众筹融资平台应做好项目信息披露工作，使众筹融资的消费者或投资者充分了解其投资的产品或创意，以及所承担的相应风险。同时，通过宣传权益保护的有关法律法规，提高投资者权益保护的意识。
最后，应成立专门的众筹融资投资者保护机构，及时协调和处理众筹融资过程中出现的投诉、纠纷等问题，制定严格的处罚规定，有效保护投资者权益。
