教育公平的制度困境与制度建设

　　目前国内学者主要从哲学、社会学、政治学等理论视角对教育公平问题进行分析，但鲜有人从新制度经济学视角对教育公平问题进行审视。本文尝试从制度视角切入，以期为分析教育公平问题构筑一个更具洞察力与解释力的理论分析框架，推进教育公平问题研究。

　　一、教育公平的制度诉求
　　
　　（ 一） 教育行政现代化改革的影响
　　
　　当今世界绝大多数国家把追求公共利益最大化视为公共行政的最高目标。以美国乔治·弗雷德里森 （ H. GeorgeFredetickson） 为代表的新公共行政学对传统公共行政学唯一的效率诉求进行了批判，认为过于关注效率往往会导致公平的缺失，而政府公共行政的根本目的在于保障与增进社会公平。因此，新公共行政学主张政府要关注经济效率，更要把社会公平作为公共行政的核心价值和终极目标。在新公共行政学理论的影响下，西方国家自 20 世纪 70 年代开始掀起了行政现代化改革的浪潮，追求社会公平成为政府行政最基本的价值取向。

　　受到西方国家公共行政现代化改革的影响，新公共行政学的理念除了在我国政府职能转变、政府机构改革中得以体现，还在我国教育行政现代化改革中得到了重视和反映，“随着政府机构改革和职能转化，教育公平将逐渐成为教育政策的基础性理论诉求”[1].近年来我国在教育政策制定中正呈现由注重效率转向注重公平的制度变迁。如为保障农村与弱势区域、群体教育公平，国家制定了诸如“两免一补”、保障农民工子女平等接受义务教育、师范生免费教育、贫困地区定向招生等政策，2013 年还启动实施了教育扶贫工程与乡村教师生活补助政策。但是这些政策只是杯水车薪，难以承载教育公平。随着教育现代化进程的加快，教育公平逐渐成为国家基本的教育政策，促进教育公平已成为新时期政府的一项重要职责，这就迫切需要更多有效的制度安排来保障教育公平。

　　（ 二） 市场机制对教育公平的侵蚀
　　
　　市场机制作为有效配置资源的重要方式，通过供求机制、价值机制、选择机制、竞争机制给社会各个领域的资源配置带来了高效率，教育领域也不例外。目前，教育已经作为服务贸易面向全球开放，教育的市场化运作特征日益明显。市场机制的介入在给教育资源配置带来效率的同时，使得教育公平受到了严重挑战，主要体现在： 一是市场机制崇尚竞争、选择，将使弱势地区、学校、人群的有限资源不断流向强势地区、学校和人群。目前，城市教师饱和、农村教师缺乏以及学生付费能力决定教育选择机会、内容、范围等现象充分说明了这一点。这种强势对弱势的差异将引发马太效应，导致教育不公平。二是民间资本办学的逐利性影响教育公平。民间资本进入教育领域虽然增加了教育供给，扩大了教育选择，体现了一定的公益性，但是民间资本的逐利性将使得教育资源流向能够带来利润最大化的地区、学校和个人，从而导致教育不均衡。此外，教育市场信息的不对称，将导致逆向选择和道德风险，滋生教育寻租腐败。利润的驱使容易诱使人们放弃教育公平的理想、价值和学术追求。三是市场机制容易导致教育复制社会阶层的功能得以强化，影响教育利益的公平分配。

　　由于拥有不同经济资本、社会资本和文化资本的受教育者的选择能力和竞争能力存在差异，市场的选择机制和竞争机制将使教育的 “再生产”功能得以强化， “教育与学校将不断进行劳动力和社会关系的再生产”[2],导致阶层固化，弱势群体愈发难以通过教育改变命运。为此，应通过有效的制度安排来规避市场失灵，最大限度地降低市场对教育公平的负面影响。

　　二、教育公平的制度困境
　　
　　新制度经济学认为，制度是一系列涉及规则与伦理的行为规范，旨在约束谋求效用最大化的个人或组织行为[3],包括显性的法律、法规、政策等正式制度以及文化观念、传统习俗等非正式制度。在新制度主义看来，任何组织行为和个人行为均是在正式制度或非正式制度的影响下进行的。基于此，本文对教育公平问题的分析将从正式制度与非正式制度两个维度展开。

　　（ 一） 正式制度
　　
　　分级管理制度影响教育资源配置公平。我国 1985 年颁布的 《中共中央关于教育体制改革的决定》确定的分级管理制度虽然提高了地方治理教育的自主性与针对性，但由于地方政府财力相差悬殊，导致地区、城乡之间教育资源配置能力强弱不均。在地区配置方面，以 2010 年中国教育经费统计年鉴数据为例，2009 年普通小学生均预算内教育事业费，上海、北京、天津分别为 14792. 68 元、11662. 02元、9131. 43 元，是全国平均生均 3357. 92 元的三四倍，而贵州、江 西、河 南 分 别 仅 有 2302. 56 元、2141. 81 元、1949. 00 元； 2009 年普通初中生均预算内教育事业费，东部三个直辖市均超过万元，上海、北京、天津分别为18224. 25 元、15581. 06 元、11083. 16 元，为全国平均生均4331. 62 元的三四倍，而全国最低的三个省份贵州、河南、江西分别仅有 2698. 18 元、2965. 13 元、3113. 75 元。[4]

　　在城乡配置方面，2009 年，农村普通小学生均预算内经费为3236. 27 元，全国平均水平为 3424. 65 元，两者相差 188. 38元； 普通初中为 4267. 70 元，与全国平均水平 （ 4538. 39元） 的差距是 270. 69 元。[5]

　　在分级管理制度下，由于缺乏有效的配套制度，使得地区间、城乡间教育资源不均衡且不能共享，教育资源浪费与教育资源缺乏交织并存，严重影响了教育资源的公平配置。

　　入学制度影响教育起点公平。虽然我国系列法规政策明令遏制择校，强调就近入学，但地方各级政府与学校受到教育创收的驱动及强势教育利益集团的影响，纷纷对择校采取默许的态度，通过示范学校、重点学校、“名校办民校”等制度安排，使得基础教育阶段的择校行为愈演愈烈。

　　目前，中小学生的择校行为主要集中在小学升初中与初中升高中这两个阶段，择校费用高昂，如北京市择校费平均在 2 万元左右[6].另有调查显示，城市重点学校中有四分之一左右的学生为择校生，其中来自强势阶层的学生是弱势阶层学生的 1. 6 倍。[7]

　　诚然，尊重教育选择权是教育公平应有之意，但我国以钱、权为载体进行的择校行为只是满足强势阶层子女的教育选择权，这是对教育起点公平的严重破坏，势必强化代际转让机会，复制社会阶层的不平等。

　　教育评价制度影响教育过程、结果的公平。基础教育阶段以升学率评价学校、以考试成绩评价师生，使得基础教育产生异化。以考试为中心的制度安排，使得教育机械训练的痕迹愈发明显，考试成绩成为教育评价的唯一标准，也成为师生教学的唯一目的。有学者指出： “制度化教育对人的冷漠和拒绝迫使教师成了生命暴力的执行者，成了制度意志的延伸者。”[8]

　　以升学率、考试成绩论英雄的教育评价制度，使得教育过程中的工具理性得以张扬，教师过于注重成绩而忽视人格培养，压抑了学生本真的求知欲望，使得学生成为学校与教师实现自身价值目标的工具。在这种制度安排下，学生因成绩差异而被人为划分优劣并以重点班、奥数班、国际班与普通班等形式 “分槽喂养”,导致学生两极分化，所谓 “差生”也随着受教育年限的递增而源源不断地产生，这是有违教育过程与结果公平的集中表现。此外，教育评价制度在执行过程中缺乏公开与透明，导致学生评价制度异化，保送生政策与高考加分政策偏向优势阶层的制度安排正在逐渐侵蚀着教育公平，并滋生了高校招生腐败的温床。

　　（ 二） 非正式制度
　　
　　教育公平的制度困境除了体现在正式制度层面，更体现在非正式制度层面，因为 “隐性观念层面的非正式制度比显性的正式制度的影响更加深远与牢固”[9].根据新制度经济学家的解释，社会资本 （ Social Capital） 实质上是非正式制度动态演化的产物，因为两者内核一致，都包含观念、习俗等核心要素，这就意味着可从社会资本视角探究教育公平的非正式制度困境。

　　从社会资本理论视角审视教育公平的非正式制度困境，主要体现在强社会资本和超社会资本对教育公平的扭曲和破坏。强社会资本是基于人情、关系、面子而编织的社会关系网络； 超社会资本是综合运用经济资本、文化资本等各种资本，超越法规制度许可界域，决定社会资源的占有和分配的特殊资本形式。

　　从强社会资本视角来看，中国人向来讲面子、顾情面、重关系，遇事最先想到的是找关系而非寻求制度的支持。

　　这种文化惯习在社会各个领域渗透蔓延，教育领域也不例外。由于转型期正式教育制度无法及时规范日益复杂的教育行为，部分教育需求难以通过正式制度得以满足，这就为教育制度系统 “非制度化生存”提供了温床。即 “解决问题不是依赖于明确的制度安排，而是利用社会资本进行的一次次具体的博弈”[10].在这种背景下，优质教育资源的占有取决于强势教育利益集团编织的社会关系网络，从而刺激了教育领域强社会资本的权力寻租行为。如，目前公办高校容易形成强大的利益集团，对政府施压，使其制定对民办高校的歧视性政策。遇事找关系或托人情而不是求助于制度与规范，已成为人们普遍接受的思维方式与行为习惯。在教育领域，拉关系、走后门已经习以为常，掌握和动用强社会资本谋取教育利益的行为非常普遍。那些拥有强社会资本的家庭往往可以在择校、择业等方面处于明显优势，破坏教育公平。

　　从超社会资本视角来看，中国官本位价值观念根深蒂固，教育领域特权阶层运用超社会资本，违背公平规则进行的暗箱操作行为非常普遍。表现在特权阶层一方面组成利益集团向政府寻租，俘获政府，从而在教育资源分配中占据有利地位，导致公办、民办教育的不公平待遇以及城乡、区域、校际之间教育不均衡等系列问题； 另一方面运用超社会资本，在招生录取等环节获取违背公平规制的特殊利益。目前重点中小学除了公费生、自费生，还有许多“条子生” “共建生”,即通过权学交易获得的教育机会，其对教育公平的侵害甚于缴费上学。[11]

　　近年来高考体育加分乱象频出，权钱交易特征明显，已经成为教育公平的拦路虎与教育腐败的重灾区。由于超社会资本超越了法制许可范围，其在教育领域的运作，不仅严重破坏教育公平，而且容易滋生教育腐败，因此要特别予以关注。

　　三、教育公平的制度建设
　　
　　基于教育公平的制度诉求以及面临的制度困境，我们应积极进行制度改进，加强正式制度与非正式制度建设，为维护和促进教育公平营造良好的制度环境。

　　（ 一） 加强正式制度建设，提高制度的激励与约束力
　　
　　建立教育分级问责制度。要明晰维护教育公平的权责主体，建立教育问责机制。奥茨 （ Otzi） 在 《财政联邦主义》一书中提出了财政分权定理，强调要依据财政能力大小来划分中央政府与地方政府的财政责任，防止 “有责任、无财力”的现象。[12]《中国教育经费统计年鉴 （ 2012） 》提供的数据显示： 国家财政性教育经费，广东、江苏、山东、北 京 分 别 为 14077169. 4 万 元、12891484. 3 万 元、11811906. 2 万元、11093457. 2 万元，而甘肃、青海、宁夏、西 藏 分 别 仅 有 3374222. 3 万 元、 1470313. 8 万 元、1190278. 7 万元、807466. 4 万元。[13]

　　地区之间教育财力仍然相差悬殊。基于我国目前区域间、城乡间财政性教育经费配置不公平的现状，政府作为教育公平的主要维护者，应把教育公平作为教育行政伦理的基本原则，通过中央政府的财政转移支付、下放地方政府财政权责，建立教育资源配置的平衡机制，维护和促进教育资源配置的公平，缩小区域、城乡、校际间教育发展水平的差异。

　　完善教育政策决策机制。鉴于我国目前在入学、教育评价等方面存在有违教育公平的政策性弊端，应加强教育政策决策机制建设，把教育公平作为教育政策考量的重要指标纳入教育信息管理系统，构建教育公平数据收集、分析、评价机制，建立教育公平数据库，以此作为教育公共政策制定的基础，提高教育决策的科学化和民主化程度。

　　针对目前强势利益集团独占教育利益分配权的现状，要努力构建多元教育利益主体参与决策机制，改变目前教育利益分配不平衡的现状，使以往以城市、公办教育、精英教育为偏向的教育政策得以调整，逐渐取消重点学校政策、高考加分政策以及对民办教育的歧视性政策等，通过追求教育利益的动态均衡促进教育公平。

　　构建教育弱势补偿机制。在 《正义论》中，约翰·罗尔斯 （ John Rawls） 针对经济和社会的不平等提出 “在保持与正义原则一致的情况下，应使最少受惠者获得最大利益。”[14]

　　遵循罗尔斯的弱势补偿原则，我们应在教育领域构建弱势补偿机制。如，通过网络 “校校通”、优质数字教育资源 “班班通”和网络学习空间 “人人通”等途径，加强教育信息化建设，扩大优质教育资源覆盖面，促进区域、城乡、校际之间的教育公平； 通过赋予公办学校、民办学校同等的法律地位，为民办学校的发展提供更为宽松的制度环境，促进民办学校能够与公办学校公平竞争； 尤其应该给农村和边远地区的学生、残疾学生、低收入家庭学生、少数民族学生以不同程度的补偿，通过对学生的财政资助、推进异地高考以及提高贫困地区定向高考招生比例等举措，最大限度地保障弱势群体的教育权益。当然，教育公平绝不意味着搞绝对的平均主义，而是通过弱势补偿机制的梯度发展，有计划地增进教育公平，产生更好的社会伦理效果。
　　
　　（ 二） 加强非正式制度建设，提高制度执行力
　　
　　教育公平的制度改进除了在正式制度建设方面大有作为，还应注重非正式制度的建设，在意识形态方面取得突破，深化对教育公平的认识，从而为制度的执行提供有力保障。

　　教育公平价值观的维护。当今世界，“效率优先，兼顾公平”的说法日益受到质疑，公平与发展之间的正相关关系日益得到强调。政府应把教育公平作为教育政策考量的首要因素，摈弃精英教育和城市优先价值取向，确立大众教育和城乡教育一体化价值取向。还要树立差异性的教育公平观，既批判教育选择权、消费权造成的不平等，又承认人的自然禀赋和主观需求的差异，从追求共性的公平迈向符合人的差异性的教育公平。差异性的教育公平观有利于满足多元教育需求，保障公民权与消费权的动态平衡。

　　当然，对于那些因家庭社会资本不同而带来的受教育者优质教育资源占有上的差异，由于它并没有遵循能力匹配原则，使部分优秀学生无法享有优质的教育资源，损害了他人教育权益，因此在差异性教育公平观建构中必须加以区分与抵制。

　　社会资本与非正式制度协同运作。社会资本是 “一种体制化的社会关系网络，能为关系网络内的成员带来资源、便利与声誉”[15].赫希 （ Heche） 指出，社会资本包含信任要素，因为信任是一切交易活动的伦理基础； 朴内（ Putnam R） 认为，以民间承诺和社会规范为内核的协会组织属于社会资本范畴。[16]

　　由此可见，社会资本是一种关系网络资源，包含信任与协会组织两大要素，这也意味着可从这两个维度来加强社会资本建设，清除强社会资本和超社会资本的不良影响，破解教育公平的非正式制度困境。

　　一方面，要注重培育社会信任机制。政府、学校要强化责任意识，推行教育部门、学校权力清单制度，让权力在阳光下运行，提高招生、就业、教育资源分配的透明度，通过信息公开，使民众能快捷了解学校招生、就业、收费、课程质量等相关信息。教育信息的透明化有利于培育信任机制，遏制强社会资本与超社会资本寻租的动机，增强民众对教育制度的认同感与执行力。另一方面，要重视协会组织的营建。由于存在政府失灵与市场失灵，单从政府与教育市场二维分析框架来探讨教育公平问题已显得不够充分。诚如安东尼·吉登斯 （ Anthony Giddens） 所言，“惟有在政府与市场之外，开辟第三条道路，超越非左即右的思维局限，才能适应新的时代。”[17]

　　借鉴这种理念，我们也应努力在政府与市场之间开辟第三条道路，加快培育独立于教育部门的专业教育服务机构，重视发挥教育领域各类协会、教育基金会、教育专业学会等各类社会组织在教育公共治理中的作用，使其能在评估、拨款、招生、就业等方面提供专业化服务，规避政府、市场两大元素功能扩张对教育公平的侵蚀，在政府和教育市场之间有效发挥桥梁与纽带作用，提高社会促进教育公平的自组织能力。

　　参考文献：

　　[1]刘复兴 . 市场条件下的教育公平： 问题与制度安排[J]. 北京师范大学学报（ 社科版） ,2005（ 1） :24 -26.
　　[2]陆有铨 . 现代西方教育哲学[M]. 郑州： 河南教育出版社，1993:52.
　　[3]戴维·伊斯顿 . 政治生活的系统分析[M]. 北京： 华夏出版社，1989:67.
　　[4]教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司 . 中国教育经费统计年鉴（ 2003 -2010） [M]. 北京： 中国统计出版社，2010:77.
　　[5]袁振国 . 中国教育政策评论 2011[M]. 北京： 教育科学出版社，2011:135.