江西省监狱企业管理模式的主要表现与问题

　　第 3 章 江西省监狱企业管理模式的主要表现与问题

　　3.1 江西省监狱企业的概况

　　目前，江西省有 14 所监狱，江西省是 2003 年全国监狱体制改革试点省份之一。江西省监狱管理局是江西监狱及监狱企业的管理机构，设有工业处（科技处）负责监狱企业管理的指导工作。2003 年 12 月，江西省监狱系统成立了“江西龙珠实业有限公司”,该公司设有6 个科室，下辖 7 个二级法人单位和 12 个分公司，公司经营以农业、对外加工业、场办工业和第三产业为主。在江西经济快速发展的同时，该公司在规范制度化的运营下迅速成长起来，社会效益和经济效益突出，主要表现在以下几个方面：

　　首先，监狱企业的职能发挥突出。在调整产业结构后，监狱企业大力压缩种植业种植面积，提高对外加工业的比重，想法设法把适宜的劳动岗位提供给罪犯，罪犯劳动岗位提供率达到 95%,其中稳定性劳动岗位提供率达 60%以上。其次，公司基本建立了各项基本管理制度。为了适应现代化大生产的需要，公司通过探索并借鉴先进公司的管理经验，结合自身实际建立健全了生产经营管理工作制度、仓储物流管理制度、人事管理制度、财务管理制度等等。再次，公司经济得到较快长足发展。公司组建以来，积极保障罪犯的各项法定权利，本着服务于罪犯改造的宗旨，从各方面激励罪犯的劳动热情，提高产量，保证监狱企业经济的良性运营并逐步提升企业经济效益，国有资产保值增值率年均达 105%,同时还清偿了历史负债达 1.52 亿。最后，监狱企业工人得到实惠，工人工资得到了大幅提高，全员年人均收入自 2003 年到 2007 年提高了 108%.

　　3.2 江西省现有的监狱企业管理模式

　　江西省现有的监狱企业管理模式是在“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的指导思路下，由省监狱管理局领导下的国有独资集团公司在政府的授权范围内，管理和运营监狱企业的国有资产，根据实际情况制定生产计划和项目，按要求安排生产，并将产品纳入销售渠道进行销售，同时拥有对其在监狱所投资子公司的资产收益权及重大投资决策权，监狱负责组织罪犯进行生产劳动的一种生产经营管理体制。

　　江西省监狱局给各监狱以及监狱对监区下达生产经营方面的指令摆脱了产品产量为主的模式，而代之为由各监区根据市场需求自行决定生产经营。

　　如前面所述，监狱企业是一种特殊的国有企业，具有改造罪犯的政治职能和创造经济效益的经济职能，并且经济职能要让位于政治职能，二者的综合决定了监狱企业管理模式的特殊性，江西省现有的监狱企业管理模式同样有着相似的特殊性。江西省现有的监狱企业管理模式具有监狱企业管理过程的双重性，人力资源管理上的特殊性，特殊政策的倾斜以及较高的管理运行成本等属性。

　　3.2.1 监狱企业管理过程的双重性

　　监狱企业管理过程的双重性取决于监狱企业职能的二重性。监狱企业的绝大部分劳动力是服刑人员，这些服刑人员根据法律规定需要在劳动接受改造，也是国家对惩罚罪犯的一种手段。服刑人员来自监狱，又在监狱企业接受改造，这表明监狱企业管理与监狱的执行刑罚活动有许多交叉之处，二者联系节点就是罪犯这一共同主体。监狱行刑与监狱企业管理有时出现交叉融合的情形，罪犯作为服刑人员，其身份是刑罚惩罚和改造的对象，罪犯不能拒绝参加劳动，脱离监狱对其进行的惩罚和改造活动。罪犯在服刑期间是不具有人身自由的，同样在劳动的过程中罪犯也没有人身自由，罪犯劳动本身是一种改造活动，包含了刑罚对罪犯的惩罚性在内。监狱企业在组织罪犯从事生产劳动的过程中，除了要安排罪犯的劳动任务，更主要是关注罪犯的改造效果，与监狱一道维护罪犯的改造秩序。

　　3.2.2 人力资源管理上的特殊性

　　一般企业在人员招聘实行择优招聘、在岗位安排实行优化组合，员工与企业之间的关系是用人单位与劳动者之间的劳动关系，在人力资源管理上可以实行现代化的人力资源管理制度。而监狱企业仅仅劳动工具和生产资料上可以与一般企业一样采用市场手段调配，其他生产要素配置受各种限制，劳动力资源也固定且无法选择。在监狱企业的经营管理中，监狱警察是主要的经营管理者，狱警的身份具有国家的执法者的身份，与服刑人员在一定程度有对立关系，这也导致了人力资源管理的特殊性。由于罪犯是在法律规定下强制劳动的，罪犯对这种强制劳动往往抱有消极甚至是抵触情绪，他们参与监狱企业的劳动生产往往也是被动的。另外，出于监狱工作布局调整和国家安全等方面考虑，服刑人员的流动性比较大，需要经常往来于于各监狱之间，这导致监狱生产所需的罪犯劳动力资源得不到长期稳定地维持。这些因素使得人力资源管理更复杂，比如一般的人力资源管理中激励措施如提高待遇等对罪犯不起作用。在人力资源管理中需要更多地考虑其减刑需求来设计人力资源管理方案。

　　3.2.3 特殊政策的倾斜

　　政府对一般企业的服务多以提供基础设施服务，同时提供宽松的投资经营政策环境为主，企业需要按税法向政府纳税。而监狱企业作为罪犯改造和劳动教养的重要场所，同时也创造了经济效益。监狱企业创造的收入很大一部分用于监狱的日常开支，一定程度下解决了政府财政无法全额保障监狱运行的困境。

　　监狱企业的这种政治和经济职能是其他社会企业所不具备的，其他社会也没法取代社会地位和作用，这种地位和作用有其独特性，直接与政府政策相关联。

　　所以，政府需要多给监狱企业一些监狱企业政策倾斜，比如减免各种税收或对税收进行先征后返等，并且在投资建厂、完善监狱企业的经营管理上给予各种支持和帮扶，政府的这些倾斜政策是政府尽责的表现。这也是监狱企业为履行对罪犯进行劳动改造的国家政治职能而得到补偿，在政策支持下有利于监狱企业更好地参与市场竞争。

　　3.2.4 较高的管理运行成本

　　由于监狱企业的各种特殊性，如劳动力主要由罪犯构成、政治与经济等多重追求目标和监狱警察与罪犯的对立倾向的管理方式，决定了监狱企业在运行成本上不同于一般社会企业，其有较高的管理费用和固定费用等管理运行成本，而这些管理运行费用即使通过全面优化管理等方法也难以降低。比如江西省的专项监狱经费保障就有很大缺口。2006 年，江西省 42072 米的监狱围墙中，不达标的达 79.1%,危险围墙达 8.4%,,要对不达标的围墙进行改造需要大量的专项资金。

　　3.3 江西省现有的监狱企业管理模式存在的问题及原因分析

　　3.3.1 江西省现有的监狱企业管理模式存在的问题

　　（1）监狱企业法律规制缺位

　　目前《监狱法》对监狱和监狱企业管理及监企分开后的事项均未作出规定，有关监企体制改革的规制，仅仅见于国务院、司法部以及各省市出台的相关体制改革的文件中。监企分离后，监狱可以更加专注于监狱管理，这样使监狱的职能更加符合《监狱法》的规定。从运营管理监狱企业的角度看，监狱企业办理了工商登记有了自己的企业名字，仍然要面对市场经营中的各种风险。另外，监狱立法上的缺失与其所承担的特殊社会职能是不对等的，与市场经济和法治社会的要求不符。所以，从市场经济的法律保障来看，分离后的监狱企业管理模式迫切需要法律法规和制度方面的保障。

　　（2）监狱企业负担重，运营资金不足

　　由于监狱企业的双重职能，为了满足罪犯改造的目标，在罪犯的一些基本设施和劳动技能培训方面需要耗费很多人力物力，监狱企业产生的经济效益的绝大部分补充到监狱管理改造等其他项目中去了，监狱原来承担的社会职能，有很大一部分转移或变相转移到了监狱企业中去。同时，长期以来资金投入乏力，监狱企业的技术严重老化，致使产品和设备更新换代不及时，产品被挤出市场的概率大大增加，不少监狱企业依然保持着较高的资产负债率，很大部分原因是因为监狱企业要履行组织罪犯劳动改造政治职能。加上服刑人员的劳动生产效率远远低于社会企业，导致监狱企业比社会企业的负担更重。

　　虽然江西省经费拨款基本达到了规定的支出标准，然而由于目前监狱经费基本支出标准不符合实际情况并偏低，预算范围内也漏了一些必要的经费支出，有些拨款没有把通货膨胀等问题考虑进去。这种不足额的拨款导致一些工作开展不起来，有些监狱企业的工作人员不能按时领到工资或者没法拿到足额的工资，打击监狱企业工作人员的工作积极性，不利于监狱企业的长足发展，对国家履行对罪犯的改造和惩罚功效也受到不同程度的影响。

　　（3）监狱企业人力资源管理问题

　　① 人力资源匮乏。首先优秀的管理及科技人才很少，由于监狱企业的劳动力是正在监狱内的服刑人员，服刑人员的素质参差不齐，很大一部分罪犯文化程度比较低，加上监狱为安全考虑对服刑人员参加劳动的岗位性质等方面进行各种限制，这样就很难在罪犯中出现优秀的人才。另一方面，监狱企业的人力资源管理缺乏合理的人才引进制度，不容易从外面吸引优秀人才到监狱企业工作。另外，基层管理警力严重不足。监狱工作和企业生产经营工作密切联系，警力不足会导致基层监区和分监区的监管秩序隐患。

　　② 监狱企业管理人员的激励问题。监企改革前，监狱企业的收益可为基层民警增加福利待遇，而监企改革要求收支要分开，狱警的收入待遇与生产经营不挂钩，在全额保障不足情况下，会使狱警福利收入下降，打击狱警的工作积极性。为了解决这一问题，“上分下不分，名分实不分”等方式经常被有些监狱用来激励监狱民警。监狱企业的管理者很难走出“监企合一”的情结，认为经济生产容易把握，罪犯改造只要不出大事就算完成任务。另外，鉴于监狱企业的特殊性，其管理层是否由监狱民警继续担任；到监狱企业工作的民警享受的待遇是否是相同和在监狱工作的民警，这些都是监狱企业激励措施要触及的问题。

　　（4）监狱企业的社会效益和经济效益不统一

　　监狱企业与一般的社会企业不同之处在于其所承担的社会责任，监狱企业把工作重点放在改造罪犯方面，是履行国家职能的需要，其主要任务是在于为监狱改造罪犯提供劳动场所和劳动岗位，让罪犯认识到劳动的重要性，掌握一定的劳动技能，并明白老有所获的道理，从而更好地回归社会，这也是监狱企业发挥劳动改造罪犯功能的社会效应。目前江西省绝大多数监狱企业是简单粗放的劳动密集型企业，其劳动强度大、岗位技术含量不高，劳动时间长了让罪犯产生很强的抵触情绪，在监狱民警的鞭策下参加劳动是希望减刑，并期待减刑后可以早日脱离监狱，刑满释放之后在监管不严又没有谋生的职业技能的情形下，重新走向犯罪的可能性很大。监狱企业为了填补监狱的经费开支问题，使得监狱企业把提高企业的经济效益摆在突出的位置，管理者工作中没有把劳动改造作为主要任务来抓，把之前对罪犯加强思想改造，实现高质量的改造质效的目标，变为满足于罪犯不越狱逃走、会听从安排从事劳动、不进行打架斗殴、恶意滋事等恶劣行径即可，这样会使得罪犯的改造质量下滑，监狱企业的社会效益和经济效益不统一。

　　（5）监狱企业公司治理不完善，经营权有限，市场竞争力弱

　　在市场经济条件下，企业必须拥有充分的自主经营权。监狱企业的国有资产管理体制不完善，对国有资产监管不力，企业内部监督乏力，监狱和监狱企业形分实不分，监狱企业经营决策的权力掌握在监狱里，因而监狱干预着监狱企业的投资决策、利润分配及生产经营等重大事项，换句话说，行政权力的制约着监狱企业的经营自主权。

　　监狱企业长时间在计划经济和行政机制的影响下运行，其运行大大落后于市场经济，不能完全适应市场经济的发展。由于监狱企业公司治理不完善，监狱企业存在着管理者不懂技术、细化不到位、管理上粗放等情况；操作工质量意识不够、技术水平较低、工作积极不够，责任心不强；市场意识不强、本位思想严重，仍未建立健全现代企业制度。所有这些因素的存在都会弱化了监狱企业参与市场的竞争能力。

　　3.3.2 江西省现有监狱企业管理模式问题的原因分析
　　
　　（1）旧体制的影响

　　由于计划经济和旧的经济体制形成的企业发展模式带来的强大惯性，监狱企业在战略上没有意识到到战略规划的重要性和必要性，因此我国监狱企业在制定企业发展战略方面几乎没有作为。在计划经济时代，监狱企业不用考虑发展战略问题，企业没有独立的利益，更谈不上自主经营，企业本身的生存和发展也都由国家安排，企业只要按国家的计划编制好各个节点的生产、技术、财务计划，努力去完成计划即可。尽管我国确立社会主义市场经济制度有二十多年，但由于监狱管理的局限性，依然没有摆脱计划经济行政干预生产的控制，使得监狱企业定位不明确，负担过重，运营费用不足。

　　（2）管理运行机制不畅，监狱企业各要素之间的影响

　　长期的监企不分，产权关系不明晰，监狱连同监狱企业成为了集履行国家刑罚职能、安排服刑人员生产劳动及提供社会服务三位一体的综合体。一方面，监狱企业要追求社会效益，对在监狱企业的罪犯进行教育改造，使其认识到自己犯罪的错误，走出监狱后成为合格的公民；另一方面，监狱企业作为经济组织，是以营利为主要目标的，使得监狱企业的社会效益和经济效益不统一。同时，监狱企业的决策者的身份也是双重的，追求社会效益时，决策者的身份是政府官员，站在国家的立场上；追求经济效益时，决策者以企业经营者为其身份，站在企业立场上，但在工作中有许多交叉之处，会发生各种矛盾，这都直接导致监狱企业管理机制不畅，监狱企业管理机制不畅又进一步加剧了监狱企业的社会效益和经济效益的不统一，二者互为因果关系。

　　监狱企业的产品类型、自然条件、人力资源等各要素直接又相互影响，使得监狱企业的经济效益低于社会平均水平。监狱企业的产品单一，技术含量低，更新换代慢，创新力度不足，无法发挥资本战略、经营管理的作用；许多监狱企业的自然条件差，信息、交通滞后，生产发展缓慢，加大了企业的生产成本；监狱企业地处偏僻，无法吸引大批优秀的经营管理和企业生产方面的人才。另外，追求利润的最大化的同时使执法工作被弱化，导致的监狱执法者角色认识不清，滋生执法腐败并蔓延，破坏了刑罚的合法性和正义性，使得群众对法律的尊严产生质疑。,这加剧了监狱企业社会效益和经济效益不平衡。

　　（3）监狱企业产权制度模糊

　　监狱企业作为特殊的国有企业，公有制实现形式过于单一，政府与企业，企业与干警职工的关系定位模糊。监狱企业实际上从属于监狱，监狱企业的企业法人资格不健全：在企业的决策权和经营权上包括内部机构调整权、人事任免权，监狱企业不能充分行使；监狱企业不能独立地承担自负盈亏的责任，也不具备完全的清偿债务的能力，由于狱警是公务员管理，他们的福利待遇不完全与监狱企业的经济效益、盈亏状况想关联；监狱企业难以采取转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产等方式进行企业改组，实现各种资源的优化配置和企业的优胜劣汰；监狱企业除银行贷款外，几乎没有其它资金融通的渠道。

　　监狱企业的这种产权制度模糊直接影响了其法律地位，导致其法律规则缺位。

　　（4）企业社会化严重制约监狱企业的发展

　　不少监狱企业建立了招待所、医院、居民区、学校等机构，有的甚至设立派出法庭、派出所及社区管理机构，增加了监狱的费用支出，而这些费用支出、国家财政不能保障到位，只能依靠监狱企业依靠发展监狱经济来维系其办社会的发展。这就使企业资本分离严重，发展动力趋于衰竭，导致企业过重的负担，严重影响企业的经济效益。

　　（5）资本运营机制不健全

　　监狱企业没有完善的资本运营机制，在没有战略规划的情况下，盲目扩大生产，把企业规模、发展速度和经济效率看成了正相关关系，使得监狱企业的发展速度与企业资本能力失调，最终使监狱企业负债累累，造成监狱企业市场竞争力弱的局面。另外，由于规章制度的不健全，有法不依、有章不循时有发生，监狱企业在企业财务监上管缺乏有效的监督约束机制，造成外债过多，造成资本流失，进一步加重企业负担。