档案水灾应急管理工作现状分析

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　　【题目】档案水灾应急管理困境探究
　　【第一章】档案水灾应急处理机制研究绪论
　　【第二章】档案水灾应急管理基础理论
　　【第三章】档案水灾应急管理工作现状分析
　　【第四章】加强档案水灾应急管理运行机制建设的对策建议
　　【结论/参考文献】档案水灾应急控制优化研究结论与参考文献

　　第 3 章 档案水灾应急管理工作现状分析

　　3.1 档案水灾应急管理实地调研--以南宁市档案馆为例。

　　广西是洪涝多发区，而南宁的内涝更甚。以 2013 年"718"暴雨事件为例，当时南宁市区内的受灾面积近 700 万平方米，由于短时内的大幅降水造成了内涝道路 66 处，200 余家单位被水淹。笔者选择地处水灾易发区域的南宁市档案馆为调研对象，旨在参照此次实地调研初步了解档案水灾应急管理的现实状况。笔者于 2014 年 8 月前往南宁市档案馆展开调研，通过实地交流、参观等方式获得了宝贵的原始调研材料，现将本次调研情况简要说明如下。

　　3.1.1 南宁市档案馆应急管理组织机构及职责。

　　南宁市档案馆的应急管理组织机构设计分为两级，第一级是由南宁市档案馆相关领导及部门主管组成的应急处置领导小组，负责领导各项应急管理活动的开展，第二级是由办公室、业务指导科等科室组成的具体工作执行机构，负责各项应急管理活动的实施。

　　3.1.1.1 应急处置领导小组。

　　突发事件应急处置领导小组是南宁市档案馆突发事件的直接领导组织，小组内的领导职位由市档案馆领导和各业务科室主管分别出任。其中，领导小组组长负责协调、组织、指挥各类突发事件的处置；副组长负责协调各抢险救援机构展开救援，及时向市委、市政府等相关单位和上级主管部门汇报、请示灾情情况，并先期组织本馆工作人员应对突发事件，事件消除后迅速组织恢复档案工作秩序。

　　3.1.1.2 具体工作执行机构。

　　南宁市档案馆的应急管理活动执行机构分为三个小组，各小组工作职责分工如下：

　　（1）办公室：负责突发事件领导小组日常事务的处理、全面掌握馆内安全防护情况、与援助机构建立联系、做好处置突发事件的各种物资保障、向新闻媒体发布突发事件处置信息。

　　（2）疏散引导组：一旦遭遇突发事件，疏散引导组要迅速划定警戒区，禁止无关人员入内；引导援助机构进入现场救援；组织现场无关人员撤至安全区域；协助公安机关维持现场秩序。

　　（3）安全防护组：突发事件预警期内要做好抢救档案和各种设施设备的准备工作。突发事件发生期中要服从突发事件领导小组的指挥，积极抢救档案及各种设施设备，最大限度地减少损失。突发事件处置完毕后，要及时恢复档案工作秩序，对受损档案和设施设备进行修复，维护档案馆的安全。

　　3.1.2 南宁市档案馆突发事件应急处置办法。

　　突发事件发生后，应急处置领导小组随即就位，首先根据突发事件先期信息判断事件预警级别（分为一般突发事件、重大突发事件），同时启动《南宁市档案局馆突发事件应急处置预案》的相应应急环节，各级工作小组按职责分头落实应急管理工作。

　　3.1.2.1 预警响应主要包括四个方面：

　　（1）落实 24 小时值班和领导带班制度；（2）监督落实日常应急演练成效，确保值班人员和领导熟知突发事件应急处置方案和档案库房建筑构造、重点保护区域等；（3）决定是否请求专业救援机构援助；（4）排除潜在险情等。

　　3.1.2.2 应急处置主要包括以下三个阶段：

　　（1）前期响应：突发事件第一发现人应在可能的情况下采取可行措施消除事故，如险情超出控制范围，应立即报告应急处置小组，并同时报警。第一发现人应采取的措施有：及时上报应急处置小组险情状况；向专业救援组织报警求助；切断电源；就近提取灭火器灭火；封锁（盗抢）事故现场；劝导疏散（围攻档案局馆）现场民众等。

　　（2）中期响应：应急处置小组要及时把控危险源，阻止应急事件的升级；同时应遵循档案资料抢救顺序有序转移档案资料。南宁市档案馆规定的档案资料抢救顺序为：国家重要档案资料；档案数据库服务器；市委、市人大、市政府和市政协的档案；民国档案；各局委办档案；名人档案；声像档案；图书资料；各类检索工具。突发事件发生后，应立即向市党委和政府、有关主管机关和自治区档案局报告，报告的内容应包括已发生和可能发生的灾害时空信息、范围分布、灾情状况，同时要简要说明事件过程、预估事件损失、分析事件原因、汇报拟采取和已采取的措施及其效果等。如需专业救援组织协助时，疏散引导小组应及时引导人员、装备入场，并简要介绍档案库房相关情况，协助专业抢险救援机构展开救援。

　　（3）善后处置：险情消除后，应立即对受灾档案实行抢救措施，以水灾中的受灾档案为例，档案部门要及时采用除湿干燥技术控制既定的档案损害，防止档案的进一步受损，待灾情得到控制或修复技术设施配备到位后，再采取相应的补救技术措施，修复被损档案。同时，要立即组织人员对需要修复的设施设备进行修复，迅速恢复档案工作秩序。落实灾后的损失评估，形成全方位的评估报告，并制定、落实补救措施。

　　3.2 档案水灾应急管理工作取得的基本成绩。

　　3.2.1 档案应急预案体系逐步完善。

　　应急预案是针对应急管理活动的整体行动方案，它的制定初衷在于拟定一套可行"章法"指导应急响应救援的有序开展，提高档案部门紧急救援能力。目前，国家档案局的总体应急预案和各级档案部门的专项应急预案的编制修订工作已基本完成，全国性的档案应急预案体系正在逐步完善。以《南宁市档案局馆突发事件应急处置预案》为例，该预案在原有国家级应急预案的基础上，根据自身实际和档案馆可能遭受的灾害状况进行了细化补充，使预案的有效性和实用性得到增强。

　　笔者在实地调研访问中也了解到，自国家档案局发出指示要求各级档案部门建立健全自身应急预案体系以来，全区已形成了相对完善的档案应急预案管理体系。虽然这一体系构建之初存在着一些诸如应急预案"形式化"的"被动建设"情况，但是伴随着档案部门危机管理意识的提高，以及全社会大力宣传应急管理的舆论氛围，构建全国性的档案应急预案网络正逐渐得以实现。

　　各级档案部门不再只是把"应急预案体系建设"作为年终工作汇报的硬性指标，而是把"档案应急预案体系建设"真正地作为档案部门提高应急管理能力、维护档案安全的有效手段。通过对应急预案条款的适用性改造，切实提高了应急预案的实用性、有效性，从而更好地为档案资源的安全保驾护航。

　　3.2.2 新技术增强档案应急管理工作实力。

　　新兴科技力量的崛起，助推了档案应急管理工作的进程。在新技术时代下，档案应急管理的工作思路、管理方法都得到了较好的技术启迪与拓展。

　　得益于感应器技术的发展普及，档案库房的自动化温湿度控制成为现实。如今，智能温湿度监控仪器在档案保管场所的使用更加普遍，它将数据测量、数据显示、数据存储和通讯集于一身，能自动完成库房的温湿度监控工作。档案工作者不必再拿着温度计、湿度计穿梭于库房的各个角落，这不仅大大提升了档案工作者的工作效率，让他们能把更多精力倾注于档案编研工作之上，而且显著增强了库房温湿度计量的科学性和准确性，使档案库房的温湿度处于一个科学可控范围内，从而更有利于提供一个稳定的档案保管环境。应用于档案整理、检索、利用环节的射频识别技术 RFID（Radio Frequency Identification）也为提升档案部门应急管理能力贡献了力量。借助射频技术完成对档案架和档案资料的位置信息采集工作，能构建出虚拟排架方案和档案资料的立体搜索网络，从而让档案排架的优化、档案类别信息统计、查找特定档案资料等工作变得简单方便，也让档案实体的空间格局变得立体可视化。这不仅大大提高了档案利用效率，而且在遭遇档案水灾等突发事件时有助于救援人员快速定位档案实体位置信息，提高档案抢救效率。

　　此外，计算机技术的广泛普及，使档案资源的数字化采集成为现实。通过对重点保护档案、易毁档案和高危档案进行扫描、备份操作，有效地保障了易损档案信息资源的再传递，从而增加了档案信息资源的安全保障。电子备份制度还广泛应用于档案的异地备份制度中，对于防范档案安全风险，延续人类档案文明都发挥了巨大作用。笔者在调研中深切感受到：通过智能技术、电子技术，档案应急管理工作注入了新的活力，档案部门的应急管理能力也得到了明显的提高。

　　3.2.3 档案应急管理科研活动有序开展。

　　2010 年召开的全国档案安全体系建设会议期间，国家档案局局长杨冬权同志针对加快构建档案安全体系问题作出专题讲话，进一步推进了档案学界及实践界建设档案安全体系的步伐。自我国政府推广普及政府应急管理工作以来，档案部门的应急管理科研活动也得到了推动，以国家档案局为首的档案行政主管部门也不断加大科研扶持力度，借此提升档案安全管理的技术实力。

　　近年来，国家档案局科研项目在立项时对档案安全、档案保护等基础研究领域实行倾斜政策，重点加大了对上述两个领域的科研扶持力度。2000 年至 2011年的 11 年间，国家档案局组织的科研课题达 400 余项，其中以档案保护、档案安全为主题的课题约占 25%,仅档案保护技术类科研课题就接近占比 17%.

　　[1]

　　在此政策的影响下，有关档案自然灾害应急管理的理论又出现新的研究小高潮。在档案自然灾害应急管理主题研究中，受 2008 年汶川地震的重大影响，有关地震灾害中档案部门应急管理的研究主题占据主流。此外，由于我国是洪涝灾害的主灾区，对档案水灾应急管理领域的研究也开始受到关注。这一现状散见于各篇档案自然灾害应急管理研究论文之中，它们或存在于整体分析中简略描述，或与其他灾害类型共同叙述成章。然而不管是哪种形式，都已然体现出档案应急管理科研活动取得的成绩，有关档案水灾应急管理的理论观点开始崭露头角，且有进一步发展的趋势。

　　3.3 档案水灾应急管理工作存在的主要问题。

　　当前，档案水灾应急管理工作仍处于发展初期，虽然借助于档案应急管理大环境的东风得到一定发展，但仍存在着较多的制约因素和不足，主要体现在以下几个方面。

　　3.3.1 分类治理的危机意识尚未普及。

　　虽然从整体上看，档案部门在应急管理方面已经具备了较高的应急管理意识，但是这种危机意识更多地从是自然灾害的综合性角度出发，鲜少有分类治理档案自然灾害的管理理念出现或是这种分类理念因各种主客观因素难以落实体现。虽然一些档案部门在应急预案中提及了不同类型突发事件的应对办法，也涉及到一些水灾的处置办法，但是也未能形成独立的水灾应急管理方案，由此推之，针对各类档案自然灾害分类治理的观念尚未形成普遍共识，这就从思想上制约了档案水灾应急管理工作的具体实施，更不用说针对性地制定专门的档案水灾应急管理预案。

　　随着档案自然灾害应急管理领域的不断深入，综合性的研究结论逐渐得到丰富，研究视角也从整体研究向专项研究演变，微观的灾害应急管理理论和专项灾害治理观念是发展的大势所趋。由于现有研究的发展和人们普遍观念的制约尚未达到预定程度，导致了档案应急管理领域中分类治理的应急管理意识未能占据主流。然而，随着应急管理理论的不断发展，档案部门需要及时改变观念，接纳分类治理的危机意识，否则可能影响水灾应急管理大环境的营造，也间接降低了档案部门在应急管理中的工作成效。

　　3.3.2 应急管理组织体系有待健全。

　　从应急管理流程上看，构建一个指挥一致统揽全局的应急协调组织是决定应急管理有序开展的前提，但是档案部门尚未建立这样的应急管理组织机构，由此造成档案水灾的应急管理也面临组织体系不健全的尴尬。在《南宁市档案局馆突发事件应急处置预案》中提到由档案馆办公室负责保持与联动单位的日常联系，却没有就如何保持良好的联动关系、沟通频率如何、采用何种沟通方式等问题予以规定，且在应急管理组织体系的横向发展上再无相关措施或者规定，这反映出当前档案应急管理组织体系建设上有所滞后。如何建立一个高效、权威、有序的应急联动机构协调各方的联动抗灾，这是档案部门在构建应急管理组织体系时首要考虑的问题。

　　现阶段各级档案组织多以传递应急信息为应急状态下的主要工作，还不具备制定应急决策、引导应急状态下的公共交流等应急管理能力。另外，除了经济发展较好的地市外，经济欠发达地区和县、乡级别的档案部门并没有健全的应急管理组织体系。他们的应急协调指挥机构多处于筹建阶段或根本不存在，而已有的应急管理组织多为单位领导的"挂靠式"组织，并没有经过科学的筹划和精心组织，这类机构虽然在名义上作为常设组织存在，往往却在突发事件发生后才起到一定作用，且机构的启用多半是事后的被动启用。

　　独立、专业的决断机构缺失和专业救援力量的不足也是档案部门应急管理普遍面临的问题。档案部门在应急决策咨询机构的组建环节上尚有缺失，在应急决策专业咨询制度上也没有成文规定，仅有的一些决策咨询互动也因咨询机构的研究水平限制而作用甚微。当前应对突发事件的社会救援主体为公安、消防、武警等部门，一些具备专业领域救援资质的救援力量却鲜少听闻。这种以公安等国家强制性社会治安力量为主力的救援主体能有效应对一般性档案突发事件，当面临综合型的重大级别档案突发事件时就会暴露出专业救援力量上的缺陷，当遭遇这样的情况时，档案资源的安全救援便成了问题。

　　3.3.3 应急物资投入仍需增加。

　　改革开放以来，我国经济得到飞速发展，人均 GDP 持续增速效果喜人，然而不可否认的是，由于东、中、西部自然条件、地理位置和社会历史等方面的原因，区域经济发展规模差距较大。尽管国家有意避免这种不均衡，并对欠发达地区的财政予以多种形式的补助，然而，财政经济补助对于日益拉大的区域经济差异缺口无异于杯水车薪，欠发达地区用于社会应急管理的储备资金十分有限，分配到档案部门应急管理建设的物资力量更显微薄。

　　现阶段档案部门的应急管理工作存在应急物资的准备与投入不足、相关硬件设施科技含量低甚至落后等问题。一方面，经济欠发达地区的发展要务在于发展经济，应急管理常常难以落实到位，另一方面，经济欠发达地区的辖区发展更加不平衡，只有经济发达的部分地区，财政收入较为充足，而剩余地区在应急管理财力上的投入存在实际困难。以市县一级为例，一些地方并没有预留财政预算用于突发事件的应急管理工作建设，也没有储备相应的应急保障，应急物资要么储备有限，要么品种单一，更不用说组建专业的救援队伍。这些情况在县乡一级更加普遍，财政资金的不到位已经影响到应急预案的落实。在政府层面的应急处境尚且如此，更不用说分配到档案部门的应急处置资金的配套供给。

　　南宁市的应急联动系统位居全国前列，这让地处南宁市辖区内的南宁市档案馆受益，但是对广西的其他地市来说，当地经济发展条件的限制和紧迫的经济发展任务致使他们并不能配备足够的资金完成应急联动体系的建设与维护，因此，出现应急设施老化、失效，应急管理技术更新不到位等现象便不足为奇了。显然，这种局面已不能适应城市高效应急管理工作的需要，也不能适应档案部门应急管理工作的需要，更不能适应更专业的档案水灾应急管理工作的需要。

　　3.3.4 应急管理运行机制亟待完善。

　　水灾应急管理能否发挥实效，关键是通过建立科学的应急管理运行机制，让应急管理各环节有序工作，从而形成良好的应急管理程序。现阶段，各级地方档案部门普遍存在指挥机制、应急联动机制、协调机制尚不健全，先期处置能力较低等应急管理问题。

　　档案水灾应急管理运行机制中包括了处理水灾紧急状况的较稳定的机制结构，一般由 4 个子机制构成，包括应急预防准备机制、应急监测预警机制、应急处置机制和应急善后处理机制。各子机制之间相关关联作用，共同作用于档案水灾应急管理活动中。明确各子机制的地位与作用，梳理其相互关系，构建起融合、协调的机制关系网络，促使各机制的高效运转，是加强档案水灾应急管理工作的核心环节。南宁市档案馆在应急预案管理、应急指挥协调工作部署等方面开展工作，取得了一定成绩，但是并没有形成清晰的机制框架，也尚未形成一套灵敏、高效运转的应急管理运行机制模式，更缺少对档案应急管理的机制配套、流程规范等工作环节的明文规定，这很可能制约到档案水灾应急管理活动的有序开展。

　　信息沟通、物资补给等环节的机制缺失，制约了整个档案应急管理的畅通运行，成为档案部门在水灾应急管理过程中面临的主要问题。