我国节约型政府建设的理论依据及经验借鉴

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　　【题目】节约型政府创建问题探究
　　【第一章】改革分析视角下节约型政府构建绪论
　　【第二章】我国新时期节约型政府的涵义
　　【第三章】我国节约型政府建设的理论依据及经验借鉴
　　【第四章】节约型政府建设中的问题现状及原因分析
　　【第五章】改革视角下的节约型政府建设分析
　　【结论/参考文献】节约型政府建设中的不足及对策结论与参考文献
　　
   
　　3 我国节约型政府建设的理论依据及经验借鉴

　　3.1 我国节约型政府建设的理论依据

　　3.1.1 交易成本理论

　　交易成本理论又名交易费用理论，由英国经济学家科斯提出。他认为，各种为获取和处理市场信息所付出的费用、谈判和签约的费用等包括在交易费用中①.在康芒斯看来交易成本是“制度成本”,人与人之间无数次的交易，最终实现了经济制度的运转②.新制度经济学家阿罗定义其为“经济制度操作的成本”③,他把经济制度从确立到运行再到制度的监督、变革与反馈等一切运行调整的成本都包含在内。从新制度经济学的视角来看，涉及到的经济交易都是有交易成本的，这是经济运转必然付出的代价。

　　在现实生活中，各种各样的制度或者说是交易的规则，都是存在着交易成本的。张五常教授则认为“交易成本是与生产成本相对的，只有在”鲁滨逊荒岛求生“情况下才只有生产成本，在现实世界里，只要有交换就有交易成本，交易成本是总成本扣除物质生产成本后的一切费用。”④交易对象的广泛性，决定了交易成本内涵的多面性。交易成本理论最积极的贡献是考虑到了“制度”成本。制度的制订、运转、实施、监督、维护的成本以及制度的变革成本都是应该考虑的成本因素，这与我国节约型政府建设中成本的降低有密切联系，我们可以将交易成本理论作为节约政府理论的分析工具之一。

　　3.1.2 公共选择理论

　　公共选择理论诞生于 20 世纪 40 年代末，1948 年英国经济学家邓肯·布莱克发表《论集体决策原理》一文，被誉为公共选择理论的奠基石⑤.该理论主要以微观经济学的“理性人假设”作为基本假设，研究政治市场如何运行以及政治市场主体的行为⑥.公共选择的本质是一种政治过程⑦,把政治行为与经济行为等同起来，作为统一的研究对象，通过成本-效益方法的运用，研究消费者（公众）如何对政府公共物品和服务作出选择和决定，这里公众就是“投票者”.公共选择理论认为无论是政府还是官员或与政治利益相关的政客，总是把个人利益或部门利益最大化作为追求的目标，政府到处充满了利己行为。政府作为决策的主体也是选择的主体，因其“个人偏好”不同，由部门利益出发来应对政府整体的行政决定或安排，做出的选择必然是不同的，甚至互相相违背的，这时便会“政府失灵”.“政府失灵”导致了政府规模的大举扩张，致使工作效率低下，同时公共决策失误，政府寻租行为司空见惯。后果便是政府交易费用暴涨，资源被扭曲配置，大量公共资源被浪费。“政府失灵”是政府行政成本上升的重要原因。政府的选择失灵，使得政府必须做出其他制度或行为上的约束和调整，才能作出有利选择，改变最后的选择结果，实现社会效用的最大化。

　　公共选择理论认为应对政府失灵主要通过市场和制度。从宪法的角度去约束政府的行为，划清政府和市场的边界，使政府的干预应尽可能缩小，做一个有限的政府。在政府内部建立竞争机制，彻底打破公共物品的行业垄断。精简机构，约束政府税收和支出，从政府规模、制度上控制政府成本的膨胀，缩减财政不当开支，从而降低政府成本。

　　3.1.3 公共预算理论

　　公共预算之所以被各国政府重视，主要是作为政府通过预算可以优化资源配置，促进宏观经济的综合平衡，还可以控制政府的规模，实现政府的有效治理。而作为被施政者的公众来说，通过预算监督政府的收支及运作的途径，能够享受到更优质的社会红利。

　　因此公共预算是民主化、法制化的公民参政、议政的有效工具。以 1930 年美国开展的绩效、规划、企业性预算以及零基预算在内的预算体制改革来看，都是要建立公共预算和财政管理的最优体系，通过这些改革，完善公共预算理论。建立规范的公共预算理论和制度，有利于政府和社会共同发展。但至今尚未形成系统的、具有对公共领域指导意义的公共预算理论。不过西方公共预算发展过程中的预算改革理论、渐进主义预算理论、公共选择预算理论、政策过程预算理论、新制度主义预算理论等重要理论，都对我国当前深化公共财政体制，强化绩效预算的的财政制度改革，具有明显的示范意义。公共预算制度存在的根本意义就是它指导和约束政府科学的配置有限的资源来满足公共需求。

　　它要求政府必须充分界定好政府的职责与工作范围，明确收支活动的合理性，最终实现资源的优化配置。

　　3.2 行政成本控制的国际经验借鉴

　　通过“节约型政府”内涵的论证，无论是有效、有限政府，还是廉洁、廉价政府，其根本都是围绕“低廉的行政成本”这个核心。降低行政成本是“节约型政府”的关键。如何降低成本，则是“节约型政府”建设中必须面对并需首要解决的问题。进入 20 世纪 70 年代，在金融危机、赤字危机并存的经济形势下，发达的西方经济国家开展以“控制成本”的“企业化”政府运动，取得了显着成效。其中，不少先进的理念和方法很值得我们借鉴。本文欲结合交易成本理论等理论工具，将之提炼，为节约型政府的建设寻找合适路径。

　　3.2.1 强化预算管理，实施绩效预算

　　严格意义上说，“预算”是反映国家行政支出情况的最权威工具。预算法定，有“经济宪法”的作用。预算从编制、论证到最后执行，有严格的法定程序，需要强大的真实基础数据作支撑。因此，一国政府预算的编制质量高低，反映了该国政府支出的真实性。

　　有效、透明的预算，使政府支出完全透明化，既可加强支出管理，又能促进被动监督，可从根本上降低成本，提高行政效率。西方国家很注重绩效预算的刚性约束功能，推行绩效预算非常有效。值得借鉴的地方有：

　　①确保预算编制质量。预算编制、审批时间充裕。以美国为例，预算从编制提交到国会预算处反复论证，再到预算执行，需历时 9 个月，预算透明度非常高。

　　②美国预算法案具有法律严肃性。一经审议通过，各部门必须严格依法执行，调整预算则需要议会同意，尤其是预算的追加，更要经过立法程序。

　　③预算编制的内容非常详细。细化预算一方面更接近于政府的实际支出，另一方面更有利于社会的监督。例如，德国预算收支项目可达 9800 个，预算详细到具体项目实施的每个方面。

　　3.2.2 优化职能配置，精简政府规模

　　传统的公共管理模式存在着权力集中，职能庞杂、程序繁琐等弊端，以美国为代表的一些国家通过推进政府管理改革，重新发现和利用市场的价值，优化政府的职能配置，降低行政成本。主要做法有：

　　①严控政府机构和人员规模。以日本为例，日本颁布了《总定员法》等一系列定员控编的法律，从法制的高度，杜绝公务及人员规模的膨胀，规定政府机构的人员编制的最高额，一般不得修改，机关总人数要定期减少一定百分比，通过部门间人员调剂、自我消化来补齐部门空编，从机制上长期有效控制人员规模，最终达到行政成本绝对数量的降低。同时，像苛希纳定律所认为的那样，因为控制住了政府机构的人员规模，使之达到了工作效率的最优配置，实现了日本政府的行政效率大幅提高。

　　②政府进行管理改革，优化政府职能。政府让位于市场，充分发挥市场的优势。其中，英国政府推行公共服务经营化，将政府管理可市场化的公共事务，外包给第三方组织或民营公司，即降低了政府成本，又提供了供民营企业或组织发展的机会，实现了社会效益共赢。美国政府则大幅降低了市场管制，使市场具有自主权，让市场自由竞争，充分发挥市场的资源配置作用，从而进一步打破垄断，消除行业壁垒，在提高了社会生产效率的同时，政府因为放权，运行成本也随之降低。

　　3.2.3 推行电子政府，创新政府治理

　　在信息化社会的大背景下，政府工作也应适应大数据、大速率的信息发展要求。采用电子化办公方式，既可以优化政府的管理方式，进一步减少不必要的中间环节，简化政府工作流程，更可以大大提高行政效率。从世界范围来看，电子政务治理最有成效的是新加坡政府，其被认为是世界上电子政府最成熟的国家。在新加坡，政府建立的以“市民为中心”的电子政府体系，通过电子政务的平台，让市民、企业了解并参与政府政策的制定、监督及执行等政府事务性工作，提倡电子政府一站式服务，变现实中政府被动服务为网上智能服务，既节约资源，又降低成本，大大提高了工作效率。因此，高效能的政府服务让公众更满意。

　　3.2.4 确立问责制度，强化监督问责

　　政府监督、问责机制是政府运行有效的有利保障。在西方国家，普遍建有成熟的成本控制制度体系。体系中很重要的一项制度便是监督和追责制度。以美国政府为例，在经历了以“重塑政府”为口号的“企业化政府”改革以后，政府管制减少，效率提高，但行政成本并未有显着降低，究其原因还在于缺乏行政成本的根本控制机制。行政支出没有要求追究官员控制成本责任的话，成本降低则无动力。从里根政府开始，建立行政支出控制责任，成效斐然。再以英国政府为例，政府在实施财务管理政策中，制定了跨部门预算评审制，将预算编制建立在部门间的监督之上，很大程度督促各部门尽量去控制并降低成本。1979 年至 1984 年间英国公共部门效率为此提高了 2%到 3%.同时，英国政府还确定了问责制，使得各级政府部门更加注意成本控制，促进了英国透明政府的建设。