昆明城市危机存在的问题与成因

　　第三节 昆明市城市危机管理存在的问题。

　　虽然昆明市正在逐步提升和改善对城市危机的管理能力，但是就昆明市目前城市危机管理的现状分析来看，昆明市的城市危机管理还存许多不足和需要改进的地方，主要表现在以下五个方面：

　　一、昆明市城市危机管理机构设置存在冗余化。

　　仔细梳理我们就会发现，昆明现在面对城市危机处理上仍是把重点放在处理城市突发事件上，并根据危机事件的性质、紧急程度、规模、发生区域等情况不断成立针对性的危机管理机构。虽然说根据不同的规模、不同的紧急程度、不同的危机类型，将危机进行区分处理，思路本身没有错，但是我们不需要根据每一种危机就建立一个危机管理机构。这样做的话，当昆明市出现新问题或事件时，昆明市的应急管理机构又要增加，如此下去，昆明市城市危机指挥体系就会不断庞大，最终导致多元化、分支化、冗余化。目前，为应对突发事件，昆明市共有 435 个城市危机管理机构。为了这些危机管理机构的有效运行，必须保证这些机构的人员、办公设备、财政，昆明又为这些机构增加编制，配备人员，规定市级的要不少于 16 人、县区级不少于 6 人、市直各职能部门应设置专门机构、配备专职人员，最终会导致昆明市社会成本增大，造成对社会公共资源的巨大浪费。同时，也会使部分危机管理机构不同程度定位不准、职责不明、关系不顺等问题，会导致对非传统安全、新型犯罪、权力交叉领域、空间边缘地带的危机管理缺失，最终依然无法避免城市危机的发生。昆明虽然成立了处置突发群体性事件管理机构、处置重大社会治安事件管理机构、预防恐怖袭击事件管理机构，然而在面临 2014 年昆明火车站暴恐事件时又不可避免成立了 301 事件管理机构，因为在昆明市成立的众多危机管理机构中无法找到一家可全权处理火车站暴恐事件的危机管理机构，从侧面看，这也反映出虽然昆明市有众多危机管理机构，但仍然无法有效预防处置一些新型危机事件。

　　二、昆明市危机管理指挥体系与现有体制存在冲突。

　　昆明市目前有各类城市危机应急预案 13582 个，435 个应急管理机构，为了确保可以处置城市综合危机，昆明市又理顺了昆明市应急办与各专项应急指挥机构之间的关系，率先在云南省完成市级危机管理指挥体系。建立了危机管理指挥体系后，昆明市的各种各样危机反应信息都会统一到一个平台上处理，然而，由于我国社会管理中的"对上负责"原则，导致了许多体制上的冲突，主要表现在。

　　同时，受昆明市信息化工作水平制约，昆明市应急平台向下部署工作滞后，不能全面有效服务应急管理工作。现有指挥系统不能信息共享、左右衔接、上下贯通、互联互通，危机管理对时效性的要求是很强的，不能每次都依靠上级部门出面协调，现有指挥体系在处置危机事件时整体合力得不到有效发挥。

　　三、昆明市危机管理保障体系和灾后重建能力有待完善。

　　目前，昆明市面对危机的处理仍然是"处突"应急原则，在城市危机爆发时，昆明市政府采取的处理措施多半是临时的，即成立临时城市危机管理机构，临时抽调各机构的资源和人员，目的是不顾一切代价在短时间内控制危机，保证城市安全稳定。受到目前国内及昆明市法律法规的不健全不完善，昆明市危机管理保障体系和灾后重建能力法律法规还不够明确，进而导致危机管理保障体系和灾后重建能力的不完善。在 2013 年昆明火车站暴恐危机的处置中，就存在后勤保障不到位，危机处置人员属于不同危机管理部门，导致如巡逻警察、医护人员等部分工作人员高负荷、高强度、长时间在工作岗位上而无法及时就餐、休息。针对昆明火车站暴恐事件的有关人员的心理辅导及救治，也没有相应的危机管理部门来出面解决。又如 2015 年 3 月在官渡区彩云北路发生的大火事件，在火灾发生期间，由于各危机管理部门之间存在的信息沟通不畅，仍在次日早晨造成彩云北路等相关路段的大面积拥堵。而在火灾扑灭后，昆明市的相关危机管理机构，就火灾原因等问题继续进行处理，然而灾后重建工作进展却十分缓慢。客观的来看，昆明市政府危机物资储备体系、运输、通信等仍存在问题，在防汛抗旱、生产安全、环境保护、森林防火、重大动物疫情、救灾备荒种子储备等保障体系仍存在问题。在危机处置过程中，相关人员的粮食、医药用品等重要救援物资的生产、调拨配送系统相配套仍不够完善。根据区域突发事件特点，危机避难场所不够完善，避难场所也缺乏必要的救生避险设施和生活必需品。由于受危机管理体制的影响，昆明危机管理部门目前对危机事发现场恢复、危机的事后评估、恢复重建规划等仍不够重视，对群众危机意识和自救互救能力的宣教工作也很缺乏，昆明市的灾害重建能力有待于进一步加强。比如，昆明最近几年的大旱缺水，然而在旱情减缓后，相关的抢种工作、水利工程建设、水库蓄水等都无法有效快速开展，结果在 2013 年雨量充沛的情况下，仍导致昆明主城区居民生活用水紧张。

　　四、管理者和市民危机意识不到位。

　　虽然目前昆明市经济快速发展，城市综合竞争力不断增强，然而我们昆明市的市民却还没有意识到城市发展在给生活带来便利的同时也给我们带来的一系列危机，更没有意识到城市发生危机后造成后果的严重性，市民危机意识不到位，预防和自我保护能力水平很低。长期以来，管理者和市民对城市危及抱有一种侥幸心理，认为很难发生在自己身上，即使发生了也有领导负责，就不需要我们多操心了，产生一种"无所谓"的应对心态。当爆发城市危机时，管理者和市民又处于一种无意识的自我保护当中，造成危机处理的混乱和失当。

　　2011 年，在日本福岛发生核事故，造成核污染后，不少昆明市民担心"海水污染没盐吃"以及轻信"加碘盐可以预防核辖射"的谣言。于是昆明市各大商店、超市、杂货店等地纷纷出现了一股抢购食盐的风潮，甚至有市民连夜开车到地州商店买盐，昆明各大超市、商店都出现了食用盐售罄的情况。又如 2014 年"301"暴恐事件发生后，昆明市民之间又传出"大树营杀人"、"市区多地纵火"、"新疆人入室杀人"等谣言，造成昆明市民恐慌和不信任的情况。这些都暴露出昆明市危机管理意识淡薄、管理者和市民的危机意识不到位等问题。

　　五、市民危机教育与危机管理者培训不全面。

　　长期以来，由于面向昆明市民的危机教育不广泛、不系统，尤其是对市民应对城市危机的培训，特别是市民自救培训等内容基本没有，宣传相关法律法规和应急预案市民也不是十分了解，缺乏基本、必要的安全防范知识。据昆明市政府办公厅调查显示，就在昆明市频繁爆发城市危机的情况下，仍有近 48%的市众对城市危机事件的应急措施了解十分有限，有 19.6%的人甚至根本不了解。昆明市市民的危机意识、社会责任意识，自救、互救能力仍有待提高。还是从已经发生的"301"暴恐事件来分析，之所以造成如此重大的人员伤亡，主要原因在于市民缺乏必要的危机知识培训，危机意识深市不到位所致。

　　昆明市目前的危机管理培训活动的内容不全面、不系统的问题仍然存在，特别是针对危机管理人员的培训活动基本没有，各级危机管理人员的业务素质参差不齐，工作能力难以得到保证。同时，危机宣传手段陈旧，方式单一，参与性很差，吸引性弱，难以适应新的社会环境。如 2015 年 3 月发生在昆明彩云北路农贸市场的大火，由于管理者和市民缺乏必要的危机常识，明知彩云北路已经发生火灾，但是对可能出现的衍生危机情况却无法有效预估，结果导致该路段拥堵，救援车辆无法有效救援，市民出行工作也造成极大困难。

　　第四节 昆明市城市危机管理存在问题的原因。

　　一、管理者危机理念意识淡薄。

　　虽然昆明城市化在不断发展，城市规模也越来越大，主城区、新城区等不断完善，但是由于城市内部极其复杂的关联性和整体性以及城市安全系统的极度脆弱性，假若昆明城市发生危机事件将给整个昆明市（Urban）带来系列连锁反应，导致损失急剧扩大。从牛教授的社会燃烧理论分析，如果危机管理者的"灭火"意识强烈，可以有效管控燃烧材料和助燃剂，避免燃烧材料发生质变，有效降低点火温度，我们就可以有效避免危机事件。但是昆明市管理者对城市安全重视程度不足，缺乏对城市安全系统性战略性全方位的思考，对高频率的城市危机事件认识也不到位。昆明市目前的危机管理理念也较为落后，基本上是沿袭固有方式，仍然停留重救轻防、"对上负责"的传统的管理理念，无法有效阻止燃烧材料发生质变，在应对城市危机的方式上，大部分仍采取行政手段来处理，在控制点火温度（导火索点燃）中，相关部门和组织机构仍旧是凭以往的经验来进行危机管理。因此对单一部门、单一灾种的单项城市危机的管理能力较强，但是对于复合型、多类别的城市危机时无法有效区分燃烧材料、助燃剂和导火索，因此在应对时便显得较为吃力。昆明市虽然有应对城市危机的指挥协调机构，但是由于城市危机管理理念、各部门之间的自身利益、安全保密、工作人员素质、各部门危机处理程序等问题，目前依然存在危机管理部门之间信息沟通不畅，管理能见度很低，存在依然存在着政府与市民之间信息沟通不畅，市民对政府的信任度仍然很低，存在着不同群体之间利益诉求的冲突，市政府在有效地调动现有资源，调节不同利益群体的诉求，合理避免社会冲突，提高城市危机处理的效率上依然不高，昆明市城市危机管理者和管理中心在发挥指挥协调意识上和发挥作用上仍然需进一步完善。

　　二、城市危机管理模式与发展规模不适应。

　　在上个世纪，昆明的城市经济发展较为缓慢，城市规模变化不大，昆明市政府传统的危机管理模式可以有效应对和处置昆明市的城市危机事件。自进入21 世纪以来，昆明城区规模快速扩大，昆明市城市（urban）原有的城市危机管理模式中存在部门权责关系无法有效对称，在城市（urban）内在结构和表面形态都变得极其复杂的情况下，导致昆明市各危机管理部门之间的界面关系模糊，谁都有责任，谁都有权力，结果导致谁都不想也没有能力来负责。城市高度集中的建筑、财富和人口，使得城市危机发生后就会对市民生命财产和城市安全构成严重的威胁。比如昆明市老城区与新城区的建设，存在老城区城市设施老化，新城区高楼林立，人口高度集中，加上城市轻轨的不断建成，也隐藏了不少新的危机。从城市安全理论来分析，昆明市现行的"条块结合、职责明晰"的危机管理模式是与城市发展的规模不相适应的，缺乏明确的城市（urban）的定位，依然按我国行政区域划分的方式来进行管理，在昆明市市区快速发展下，现行的城市危机管理模式无法有效确保昆明市市区范围内的人、财、物、地和各种正当合理合法活动的安全。

　　三、城市危机管理的评价机制不合理。

　　2005 年根据中央的要求，昆明市城市危机的现代化管理正式起步，然而十年以来一直都没有发生很大变动，一直处于以处置突发事件为主，以结果（稳定）为导向的应对状态。目前，昆明市的城市危机管理安全评价机制在采用的为百分制模式，主要从预案体系建设（20 分）、组织体系建设（15）、值守工作（20）、救援体系（25）、预测预警体系（10）、宣教工作（10）六个方面共计 100分进行评价，并采取奖惩措施。从评价细则来看，基本是为上满意为主，其附加的奖惩措施，主要体现在加分上（细则规定加分上限为 15 分），这就为危机管理者提供了相当大空间的评价寻租空间，不利于昆明市的城市危机管理工作的正常运行，而且，从评价细则来分析，昆明市城市危机管理对各类城市危机的危机预案预警、发生规律、处置方式和救援措施都缺乏系统化综合性研究，危机风险评估机制也不够健全，不利于昆明市城市危机管理的有效开展。为了有效促进城市危机管理工作的发展，昆明市需要可以不断完善的动态指标评价体系，以便更好评价城市安全的运行良好度、危机处置的合理度、救援和灾后重建的效果等，促使城市危机管理及时到位。

　　四、危机管理和信息传播的透明度不高。

　　随着社会经济全面信息化，在目前这个高度发达的信息社会，政府对信息的传播与控制早已显得力不从心。在数字化信息化时代，若城市危机事件发生，如果能向社会发布及时准确的事件信息，不但有利于城市危机管理部门制定有效的处置措施，而且也有利于形成市民参与处置危机的良好习惯。根据社会燃烧理论学说，现代信息的助燃剂作用十分明显，我们必须降低助燃剂的助燃惰性，而信息透明及时传播则是降低惰性的有效方法。因此，在处置危机过程中，必须充分发挥信息传播透明度，它将直接影响城市危机管理活动的整个过程，保证应对危机的及时有效。昆明市目前就存在着信息指挥体系与我国社会体制的冲突，且受到对上负责思想影响，导致昆明市各危机管理指挥体系在信息传播中存在"阻塞"现象。信息沟通的不顺畅，还包括昆明市城市危机管理者与市民之间的信息传递的顺畅，受制于我国"维稳"大环境的约束，加之政府与市民矛盾的存在且不断积累，昆明市危机管理机构的"安全阀制度"还在逐步建立和完善当中，各种因素合力导致昆明市城市危机管理者和市民之间还存在一定的不信任性。在日本福岛核事故危机中，昆明发生的非理性食盐抢购事件及 2014 年的"301"暴恐事件等使我们明白了及时地进行信息传播的重要性。

　　城市危机事件的信息第一时间真实地大众进行传播和引导不仅有助于市民情绪的稳定，而且还可以提高政府危机管理部门的公信力。

　　五、缺乏完善的城市危机管理法律体系。

　　社会燃烧理论认为，有效控制城市燃烧材料的积累和助燃剂催化，降低助燃剂的惰性是预防城市危机发生的有效手段，从这个角度来看，昆明市的法律法规就是有效管控的手段之一。然而由于我国国家体制的原因，目前我国城市危机管理法律体系的仍然不够健全，管控依据仍不完善。从顶层设计和法律制度上看，我国制定了《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，这些法律法规对于我国城市危机管理的法制化建设起到了示范和推动作用。但我国的城市危机管理法律体系还有明显不足，对于非传统城市安全、国际恐怖犯罪等燃烧材料的管控仍缺乏必要的法律依据，这就导致昆明市危机管理部门在处理城市危机事件时，协调性差，权威性也不够，不能及时合理地处置城市危机事件。加上我国的很多立法只做宏观的规定，条规抽象缺乏必要可操作性。立法内容一般以对上负责为主，没有规定各危机管理部门间如何协调与监督，不注重发挥基层组织和民间力量的创造性、积极性。不合理的法律法规体系导致执行力力度不够，在城市危机处理中一般都存在有法不依、执法不严。例如在 2014 年的"301"暴恐事件，现行的危机应急预案制度以及相关法律所确立的防范、协调和组织作用，都无法有效的发挥作用，最后处理该暴恐事件还得由中央紧急成立 301 危机管理机构，依靠高度统一和一元化的党政领导体制来完成的。