城市危机及其管理内容

　　第三节 城市危机及其管理内容

　　一、城市危机产生的原因。

　　自从人类社会有记载开始，我们就饱受着各种危机的破坏，无论何时何地，危机总会出现。当城市开始的那一天，城市危机就如影相随。城市的形成就是人口、生活、生产、政治、经济、文化等等各种各类要素的集中和发展。可以说这些要素的聚集给我们带来了城市文明，但也正是同样的要素造成了城市危机的产生。城市危机产生的因素很多，如非传统安全、自然灾害、新科技等等，从本研究梳理的角度来看，城市危机的产生因素主要有以下几点：

　　（一）城市居民大量聚集。

　　社会燃烧理论指出要保证城市安全稳定，不但要确保人与自然的关系达到平衡，而且人与人的关系也实要完美和谐。然而，现代城市凭借其巨大的优势和各种诱人的机会，像黑洞一样不断吸引着人们从农村进入到城市。我国城市规模由小到大，目前动辄数百万，甚至上千万人。这么多人口聚集在一定空间里，极易发生打破两大平衡的事件，如每逢我国传统节假日，十一假日黄金周等时候，我国各城市之间、城市与乡村之间都会有巨大的人口流动，这就相当会给城市的安全稳定积累了不和谐的负能量，形成城市秩序发生失序的条件（即燃烧材料）。当这不和谐的负能量积累到了一定量的程度时，在错误因素如在消息传递中夹杂大量谣言恶意传播的推动下（即助燃剂），便会使大量人口集聚在相对的地理空间内，进而在特定的突发"导火索"（如 2015 年上海外滩的跨年踩踏事件中就是有人突然在人群中散发类似于美金样式的代金券）的刺激下，就会产生质变发生城市危机。受城市人口集聚的特性，其危机的传播速度之快，关联程度之高，是乡村无法比拟的。在 2015 年上海外滩跨年踩踏事件中，虽然上海市的交通、治安、医疗等部门都严阵以待来预防城市危机的发生，由于人群的大量集聚仍然无法有效避免危机的发生。

　　（二）城市生产的集约化。

　　由于城市的特殊性，其可以集中大规模的人力、物力、财力来进行集中生产，而且城市有其开展集中生产的各项有利因素。因此，很多工厂都设立在城市，无论任何生产都需要能源，而我国目前仍然是以煤炭为主的能源结构，因此造成了非常大的城市空气污染进而引发多种城市危机事件的发生。近几年引起全国人民关注的雾霾事件就实实在在给我们敲响了警钟，据目前的数据分析，如果雾霾事件不能有效解决，那造成的城市危机将会不断扩大，甚至直接影响到国家安全，破坏党的执政基础。我国目前处于改革深化，经济转型的关键时期，大量工厂仍然以经济利益为第一位，一些不良工厂的生产行为会直接给城市安全造成威胁。如昆明市全新生物制药有限公司为追求经济利益，不注意安全生产，结果在 2010 年 12 月 30 日的生产过程发生爆炸起火事故，造成五人死亡的安全生产事故。另外，由于工厂处于昆明市市郊，周边有大量市民居住，该事故进而引发了一系列衍生危机。

　　（三）城市聚集着不同的政治群体。

　　城市人口集中，交通便利，加之其作为周边地区的中心，其影响力、辐射力、带动力都是十分巨大的。市民在城市这个固定的空间内，其思想交流非常便利，信息沟通非常畅通，市民受教育程度普遍较高，相对于村民来说，更注重对自身权力的追求，普遍关心政治，这就很容易在市民之间形成一定规模的利益相同体、政治意见相同体或者形成多个不同利益群体、政治意见群体的摩擦和冲突。从社会冲突的理论来看，如果不同政治群体的权力和利益分配不均的话，会使个人或群体在互动的过程中产生矛盾和冲突，当权力和利益的差别性分配日益积累进而激化不同群体间的矛盾时，在特定的历史条件下，就很容易发生大规模的群体事件等城市危机。2013 年昆明反 PX 项目就是十分典型的体现。

　　（四）城市居民生活资源的高度集中。

　　由于城市生活的高度集中，维持人类基本生活需要的资源也高度集中，水、电、煤气、蔬菜、食品、日用品等等也就必须高度集中，且相互之间的依存度也越来越高，形成了一个十分复杂庞大的系统和网络，一旦组成这个系统的某一个环节出现问题，就会导致整个系统的瘫痪，影响人们的生产生活，从而会产生广泛的社会恐慌。如昆明市西坝变电站在 2014 年 12 月 20 日晚发生紧急事故导致所供 10 千伏线路全部停电致使多个小区一片漆黑，所幸经电力部门抢修及时恢复供电没有造成重大危机出现，但是停电事件仍对周边机关、居民产生了相当大的影响。另外，城市生活的高度集中也产生了大量的生活垃圾，就目前来看，生活垃圾回收率极低，全国各城市基本都处于垃圾围城当中，若处置不当，及易出现城市危机。

　　（五）城市存在多种多样的文化群体。

　　现代城市作为一个大的集体生活中心，必然包括各种各样文化背景的人。

　　在二十一世纪初，西方着名学者亨廷顿就提出"文明冲突论",在这些年的各种各样的冲突中都可以找出许多对该论断的支持。现代城市如果从文化背景来划分的话，可以有下面对应组：市民和农民工、信教者与非信教者、本地人与外地人、中国人与外国人、工人和知识分子……总之，汇集了各种各样的文化因子，在这样的背景下，城市文化必定无法统一。如果在适当因素的刺激下，可能就会破坏城市各文化之间的微妙和谐状态，也可能会逐步升级而造成城市危机事件的发生。新疆乌鲁木齐 715 事件从文化冲突角度来看就十分典型的城市危机案例。

　　二、城市危机的特点。

　　（一）城市危机具有高频率、广领域、多元化的特点。

　　社会燃烧理论认为燃烧材料、助燃剂等是多种多样的，且会随着城市的发展不断产生新的燃烧材料和助燃剂。在城市化进程快速推进的今天，城市中堆积着各种"燃烧材料"和"助燃剂",我国城市危机的领域不断夸大，城市危机爆发的频率也明显增加，事件除传统危机事件（如台风、水旱灾害、沙尘暴等）外，新的城市危机事件发生的种类不断出现，譬如：城市引水水资源的紧缺、极端恶劣天气、城市雾霾等新增自然灾害，化学废气物污染、垃圾围城、大面积停电、工程事故等新增事故灾难，商品抢购、静坐示威等新增社会安全事件.

　　可见危机已从单一的自然领域波及经济、政治等其他领域。受我国经济发展不平衡，政治体制改革滞后，导致不同利益团体在权力和利益上的矛盾冲突加剧，进而使危机涉及的领域更加多元化。

　　（二）城市危机衍生性明显，连锁反应强。

　　城市一旦爆发危机，其影响不可能主观地认为可以限定在一定的区域或者领域内，通常会发生蔓延，产生连锁反应，导致整个城市系统的部分或整体功能的瘫痪。如在 2013 年昆明发生 715 水灾后，衍生出交通、食品、卫生等次生危机事件。

　　（三）城市危机影响快速扩散性。

　　城市由于其特殊的地位，一旦爆发危机，哪怕是诸如猪肉上涨引发的城市群众生活支出成本增加，诸如自来水供应能力不足引起的居民饮水困难等等很小的危机事件，都会造成很大的不良影响，在现代传媒技术的帮助下，城市居民和媒体等会借助互联网、手机、微博、微信等方式将城市危机事件迅速扩散，造成更大范围的负面影响。在 2014 年的昆明火车站暴恐事件和 2015 年上海外滩踩踏事件的消息传播情况来看就非常明显体现出来，尤其是市民的自媒体传播，不但速度快而且扩散性很强。

　　三、城市危机管理的内容。

　　无论是发达国家还是发展中国家，目前仍未形成完整、权威、统一的包括城市安全管理的理论框架在内的城市危机管理理论。在进入二十一纪的今天，我国城市危机指导思想仍是以应对自然灾害危机、事故灾害危机、公共卫生事件危机、社会安全事件危机为主，同时注意与时俱进，不断加大对国际危机、非传统安全危机等一系列新型危机的应对.

　　按照城市危机发生的阶段，城市危机管理内容在宏观上可分为事前、事发、事中、事后四个阶段。这也决定了城市危机管理内容的四大基本程序：预警监测、应急、消除、事后恢复，落实到具体的管理程序上则是预防与应急准备、监测与预警、危机处置与救援、事后恢复与重建.从社会燃烧理论分析，管理城市危机主要是要降低燃烧材料的易燃性，减少助燃剂，加大对"点火温度"的监控和预警、加强灭火队伍的快速反应，进而避免和阻止城市危机的发生。

　　而从社会冲突理论来看城市危机的发生主要是由于不同社会群体之间权力与利益分配不均衡不公平使个人或群体在交往过程中产生摩擦和矛盾，当权力和利益的差别性分配与不公现状不断积累后使各个群体间的斗争不断激化从而导致城市危机的发生。

　　综合本文城市危机发生的原因和特点，本研究认为城市危机管理的内容主要包括城市危机管理体制与机制、城市危机监测预警、城市危机管理指挥平台、城市危机管理的快速反应与保障、城市危机救援队伍、城市危机科技支撑、城市危机管理的宣传教育、城市危机的灾后恢复重建以及城市危机预案实战演练。

　　本研究认为城市危机管理内容的重点是事前预防、预警管理以及事后追责、杜绝危机再发生管理，其他不应忽视的要点还有城市危机管理的法制建设、危机管理的行政转变及危机管理的区域协作及国内国际合作。从当前城市危机管理内容的情况来看，为确保城市危机管理的质量和效果，城市危机管理内容还要从增强政府的控制力、完善信息搜集与发布机制、理清危机管理体系职责和提高市民的应对危机的综合素质等方面为抓手，来推进城市危机管理水平的提高。

　　通过对上述城市危机产生的原因、城市危机的特点以及城市危机管理内容等情况的论述，为下一步研究昆明市城市危机管理奠定了理论基础。昆明市在现有城市危机管理情况下，怎样改进和完善昆明市的城市危机管理，才能更加有效地应对昆明市城市危机，正是本文要重点研究的内容。