完善昆明市城市危机管理的对策建议

　　第四章 完善昆明市城市危机管理的对策建议

　　第一节 加强城巿安全教育及心理干预机制。

　　城市安全是人民安康、社会稳定的基础。城市危机若不能加以有效控制和预防， 将会演化成整个社会、地区、国家乃至全世界的危机事件。昆明作为西南地区重要的城市，其城市安全直接影响着整个西南地区乃至全国的安全。在城市安全中，最重的是人的安全，由于目前昆明市民的安全教育仍不够系统化，因此加强对昆明市民的城市安全教育是十分必要的，很多城市危机之所以造成严重的损失和破坏，主要是由于广大市民缺乏必要的城市安全知识体系，或是城市危机管理部门没有做好城市危机预防预警工作。当导火索点燃燃烧材料导致危机发生时，市民作为有效减缓或隔绝燃烧材料的主体，无法积极地采取各种处置对策减缓或者隔绝燃烧材料的燃烧，加之市民安全知识的缺乏无法有效降低助燃剂的惰性，使得城市危机事件的影响不断扩大。因此，必须加强对市民的城市安全教育和心理干预。

　　一、加强城市安全教育。

　　为了更好的加强对城市市民安全教育，有效控制燃烧材料和助燃剂的积累，避免其发生质变，发生危机，我们要重点从以下六个方面加强市民安全教育，提升市民城市安全知识水平，在源头上管控好燃烧材料，避免社会失衡产生危机。一是要加强对城市危机事件科普宣传工作，强化责任，完善制度，制定规划计划，形成对城市危机事件科普宣传工作的长效机制。通过报刊、广播、电视、网站、微博、微信等多种途径，利用画册、挂图、墙报、板报等多种载体，积极开展城市危机知识"五进"（进机关、进企业、进学校、进农村、进社区）活动。二是要加强生产经营企业员工的城市危机知识培训，重点加强外来务工人员安全知识和技能的宣传培训。三是要加强各类学校城市安全知识和城市危机知识的教育培训，增强老师和学生的城市安全意识。四是实施城市危机科普"三小"工程，即向全市居民户发放一个小急救包、一本小册子，组织市民参加一次小型城市危机演练活动。五是要健全培训管理制度，优化配置培训资源，落实各项保障措施，加快制定不同层次和岗位需要城市危机管理的培训规划和培训大纲，明确培训标准、方式和内容，完善培训约束和激励机制，建立培训质量效果评估和考核机制，形成以政府主导和社会参与相结合，实际需要为导向，注重实效的城市危机管理培训工作格局。六是加强对城市危机管理培训工作的组织和指导，制订培训计划，定期对城市危机管理办事机构负责人、危机管理人员和危机事件的新闻发言人等进行教育培训；对城市危机志愿者队伍、救援队伍进行实战演练培训；对事故多发领域的从业人员进行城市机知识培训，在相关职业资格认证及公务员录用考试中逐步增加应对城市危机的内容。通过各种有效途径，增加市民的危机知识，提高市民的危机意识，提升市民应对城市危机的能力。

　　二、完善心理干预机制。

　　根据社会冲突理论的分析，城市发生冲突，爆发城市危机是由于城市不同利益团体的不相容造成的，而当城市危机爆发后，遇到城市危机的当事人如果无法有效进行自我心理调节，使自己处于一种冲突状态的心理暗示很容易造成城市危机规模、时间、影响扩大化，为此，我们必须注意加强对市民的城市危机心理干预，建立完善心理安全阀机制，使市民心理处于有效的稳定当中。城市危机的心理干预，是指在城市危机事件中的当事人进行的有针对性心理疏导活动。城市危机事件是突然发生的，而且对当事人的危害程度深，假如当事人在没有心理准备和预判的情况下遭遇危机事件，短时间内当事人会产生一种应激状态，若不及时进行疏导，当事人容易产生抑郁、无助、绝望等心态，最终会给当事人造成无法弥补的心理创伤。因此，对危机事件当事人进行心理干预是非常必要的。心理干预可以针对任何人群，干预可以采取多种渠道进行。第一是认知干预。提供及时准确信息、消除内心恐惧。大部分市民是有理性的，传统的说教并不一定有效，可以给市民提供及时准确的信息。第二是情感干预。

　　城市危机事件的发生会使市民出现负面情感和悲观情绪，负面情感和悲观情绪会影响市民的正常生活工作。指导市民之间加强交流沟通，因为孤独的状态会使人产生心理和精神方面的问题，跟朋友在一起心理会觉得安慰一点，可以消除一些恐慌。第三是适应性干预。城市危机事件的出现，打乱了市民原有生活工作习惯，当习惯被打乱的时候，人会出现情绪混乱如发脾气、无名的烦躁、生理紊乱如失眠等。这时需要给予必要心理干预，使市民及时适应变化、调控好心态、接受现实，原谅自己，尽快恢复正常生活。自然危机事件或人为危机事件，使许多当事人目睹死亡及毁灭，这带给当事人巨大的心理压力。受到创伤后，各人表达悲哀的方式各有不同，虽然在时间的流逝中所有的创伤所产生的自然反应都会慢慢地缓解，但最初的心理伤害是极其严重的，心理专家和心理工作者要帮助当事人保持健康的心态。危机事件发生后立即对当事人和市民进行灾后心理干预，让当事人正确面对痛苦和伤害，防止危机事件的衍生危机发生，确保市民生活早日稳定，恢复正常。

　　第二节 健全和完善危机监测预警体系及管理指挥体系。

　　社会燃烧理论认为，要确保城市的安全与稳定，必须有效监测燃烧材料、助燃剂的情况，并时刻注意监控点火温度。从战略高度来分析，城市危机管理就是对重大突发性城市危机事件和城市安全稳定总体态势做出及时有效的预测和预警，减少消除燃烧材料和助燃剂，尽可能地排除导致城市危机事件点火温度产生的可能性，从根本上避免城市危机的形成和爆发，这就要我们加大对城市危机预警体系及管理指挥体系的建设。

　　一、健全和完善危机监测预警体系。

　　城市危机预警是我们进行城市危机的第一阶段，城市危机预警分为主观和客观两方面，主观是指城市危机预警机制，即危机预警系统的运行形式和动态过程，客观是指城市危机预警系统，即所使用的技术手段和物质设备。主客观之间必须相互配合，相互联系，进而形成一个完整有效的城市危机预警流程，因此政府必须不断健全和完善危机预警机制和危机预警系统。

　　结合昆明市的实际情况，借鉴国内外城市安全预警体系建设的先进经验，本研究认为：首先，建立健全的预测预警系统。依托政府办公业务资源网及相关网络、政府城市危机管理平台体系，整合各行业各领域预警监测资源，健全完善昆明市级突发城市危机事件综合监测预警体系，逐步实现各类城市危机事件监测预警信息的汇总、研判、分析和发布功能。

　　其次，要加强地震活断层、场地和建筑物的抗震性能等基础信息的调查和评价，强化人口稠密区域工程设防，加快"三网一员"（地震宏观测报网、地震灾情速报网、地震知识宣传网和乡镇防震减灾助理员）建设，完善群测群防网络体系，建设覆盖全市的群测群防地质灾害网络系统和地质灾害专业监测主体网络体系，健全城市自然危机事件综合监测预警系统。

　　再次，进一步完善综合气象灾害监测网建设，统筹实施山洪地质灾害防治气象监测预警系统建设，强化台站基础，建立突发性气象灾害临近预报业务。

　　逐步构建卫星监测、空中巡护、高山了望、地面巡护"四位一体"的林火监测系统。

　　最后，整合现有的疫情监测网络直报系统、紧急医疗救援网络系统、卫生监督信息系统等卫生监测信息资源，完善和拓展突发城市卫生事件监测网络直报系统，提高监测预警和综合分析能力，逐步实现城市危机事件卫生监测预警信息汇总、研判、分析和发布功能。

　　二、健全和完善危机管理指挥体系。

　　城市危机管理指挥体系是城市危机管理的最基本的要素，也有效管控燃烧材料积累，助燃剂传播，掐灭导火索的核心要索，因此要不断健全和完善危机管理指挥体系，这样可以更有效地处置城市危机，减少冲突发生。昆明市城市危机管理指挥体系的目前要完善的重点是实现指挥管理专业、指挥层级扁平化、应急反应快速化、部门联动畅通化。

　　昆明市已经有 435 个城市危机管理机构，纵向管理涉及市、县、乡、村四个级别，要重新理顺、定位和整合昆明市的城市危机管理机构，改变目前的管理思维模式，取消冗余的、不必要的危机管理部门，理顺危机管理部门的职能职责关系，落实人员编制，配齐专职人员，切实把工作重点转到履行值守应急、信息汇总和综合协调职能上来，转到加强危机管理、推进指挥体系建设、运转协调中枢作用上来。减少危机管理的层级部门，设立市一级的城市危机管理常备机构，并确立其机构地位的权威性，切实提高危机管理指挥体系的专业化水平。

　　为了确保可以快速有效处置城市综合危机，昆明市危机管理指挥体系要实现扁平化、信息化。昆明城市危机管理指挥体系要减少层级，制定技术标准和规划目标，统筹共性技术研发和共用资源信息库建设，建设以市级危机管理指挥平台为核心，以各县（市）区危机指挥平台和市政府相关部门危机指挥平台为节点，实现互联互通、互有侧重、互为支撑、信息共享、安全畅通的危机管理信息与指挥协调体系。要实现市级危机管理指挥平台与国家、省政府及市级部门专业平台互联互通，促进资源信息共享。

　　为实现危机处置反应快速、部门联动畅通，要重点完善健全专业化的城市危机指挥系统。按照利于整合、体现特色、满足需要的原则，进一步完善公安、环境保护、交通、农业（畜牧）、食品药品、能源、粮食等各类专业指挥系统功能，尽快与市级指挥平台的互联互通，实现危机处置信息资源共享，确保在面对危机时处置及时，部门协调畅通。

　　第三节 加强城市危机管理人才建设及管理水平。

　　在城市危机管理活动中的城市危机管理者起着决定性因素，直接关系到城市安全和市民生命财产安全。从城市安全来分析，城市由于人口集中、经济密度大、城市各系统关联程度又非常紧密等因素，使得城市在危机面前就是一个脆弱的极易受到更大破坏、造成巨大损失的系统，因此加强城市安全管理的人才建设，提高管理水平，减少或有效预防危机发生就是显得十分重要。就昆明目前现状来看，提升昆明市城市危机管理水平的有效措施就是加强城市危机管理人才队伍的建设。因此，健全完善昆明城市危机管理，就要不断加强对昆明市城市危机管理人才的培养，重点是加强一线危机管理人员的专业化水平和综合素质，切实提高昆明市城市危机管理水平。

　　首先，要不断提高危机管理人员的危机管理意识。危机管理人员在处置危机事件，不仅要在危机事件发生后的快速反应，及时有效地控制危机发展，更重要的是危机管理人员要有效预防预警意识，要有防止城市危机发生的忧患意识。昆明市危机管理机构要加强对危机管理人员的城市危机处置演练，加强对城市危机知识的学习培训，增强危机管理人员的忧患意识、风险意识，提高危机管理人员的处置危机的能力和综合素质，确保在危机处置过程中有良好的心理素质和危机意识。

　　其次，不断提高城市危机管理人员的综合素质。城市危机管理人员必须经过特殊训练专和业教育，应具备较强的学习能力、独特的创新能力、良好的沟通能力以及良好的心理控制能力，同时要有弹性的工作态度和较强的客观判断力。管理部门要根据具体状况及时开设相关课程对危机管理人员进行教育和培训，提高管理人员的各种能力，从根本上提高危机管理者的整体素质。

　　最后，要重点提高一线危机管理人员的综合素质，提高一线处置危机事件的管理水平。一是要切实加强一线危机管理工作的领导，把一线危机处置能力建设情况纳入政府责任目标考核体系，强化政府对一线危机处置能力的建设责任。二是一线组织要明确领导机构，健全办事机构，落实责任人员。三是加强一线的危机预案编制工作，切实增强预案的科学性、简明性、实用性和可操作性。四是充分发挥一线消防部队、民兵、预备役人员、保安员、基层警务人员、医务人员等具有相关救援知识和经验人员的作用，组建一线的专（兼）职、义务应急救援队伍，构建群防群治队伍体系。五是充分发挥一线危机处置队伍就近优势，开展先期危机救援处置，组织市民及时开展自救互救、有序发放物资等工作。

　　第四节 完善城市危机保障体系和灾后重建能力。

　　社会冲突理论认为城市危机之所以会爆发，主要是由于城市结构中的不同利益团体在城市利益和权力的分配中存在不公平，进而使得个人或利益团体在城市互动的过程中产生了矛盾。若无法有效化解或减少不同利益团体之间的矛盾，就很容易导致矛盾的积累质变而发生冲突。城市危机保障体系和灾后重建能力则是有效化解不同利益团体之间矛盾，缓和社会冲突，减少危机负面影响，确保城市正常生产生活的有效手段。从昆明市城市危机现状来看，健全完善昆明市城市保障体系和灾后重建能力，可使昆明市在城市危机管理中起到一个类似安全阀的作用，使昆明市城市安全保持一个动态型的稳定。

　　一、完善城市危机保障体系。

　　完善的城市危机保障体系是城市危机管理的重要方面。当城市发生危机时，完备的危机保障措施是有效控制、减少危机造成破坏的基础。因此，昆明市政府要健全完善城市危机保障体系建设，重点推进危机物资储备和运输体系，形成管理科学、结构合理、规模适度、保障有力的城市危机保障体系。同时，加强各级各部门救灾物资储备库建设，建立符合昆明市实际的市级救灾物资储备库体系。建立市、县（市）区和基层单位应急物资分级储备制度。建立健全物资储备目录和标准，加强防汛抗旱、生产安全、环境保护、森林防火、重大动物疫情、救灾备荒种子储备。重点加强粮食、成品油、医药用品等重要救援物资等应急物资储备。完善重要物资政府监管、紧急生产、租用征用、调拨配送体系。健全完善在紧急情况下依法征用城市运输工具的流程，与主要运输企业签订紧急运输保障协议。增强公路抢修能力，充分利用国防交通战备资源，合理规划施救站点，加强公路抢险救援装备建设，提高车辆救援服务水平。继续加强重点市区老旧居民小区防火道路建设，提高市区防火道路网密度。扩大通信网络覆盖面，发挥公共通信系统和公众通信网络的主体作用，增强公用通信网的行使紧急呼叫功能优先处理权和优先接通处理能力。完善无线与有线相结合、机动通信系统与基础电信网络相配套的危机应急通信系统。建立完善各类各级违纪管理和指挥调度机构之间的通信网络。加强全市卫星通信、集群通信等无线通信设备建设。加强地震、气象、环保、农业、林业等专业领域应急通信系统建设。强化高层建筑消防安全、幕墙安全等工作。根据区域灾害风险特点，合理建设危机事件避难场所，储备必要生活必需品，配备必要的救生避险设施。

　　二、提高城市危机的灾后重建能力。

　　一个城市的灾后重建能力的高低体现了城市危机管理水平，强有力的城市灾后重建才是真正的城市危机处置的完成。昆明市城市危机管理部门应从以下几个方面完善和提升城市危机的灾后重建能力建设。

　　一是加强危机事件事发现场恢复、调查评估和灾后恢复重建能力建设，建立合理的危机事件评估体系，制定和实施恢复重建规划，尽快恢复危机事件事发地区生活、生产和社会秩序。二是强化危机事件的科普宣传教育，提升市民的危机意识和自救互救能力，提高一线危机管理队伍的素质。三是加强基础设施建设，扎实推进一线应急能力建设。四是对市民生产生活的必须生命线系统工程如水、电、气等破坏情况进行调查并快速抢修。五是严防次生衍生城市危机事件的发生，对现场废弃物、污染物进行及时无害化处理，防止造成新的城市危机事件。六是健全完善行业危机评估标准体系，规范危机评估程序、方法和内容，完善危机事件评估机制。七是及时制定科学的灾后恢复重建规划，加强对恢复重建项目的资金、质量、进度、验收的监管力度。

　　第五节 健全完善相关法律法规和新闻宣传机制。

　　从社会燃烧理论来分析，健全完善昆明市的法律法规是有效控制城市燃烧材料的积累和降低助燃剂的惰性的有效手段，可是整个城市保持在一个相对稳定的状态。当前，媒体尤其是网络、微博、微信等新媒体不负责任的误导，过分夸大，恶意传播谣言，导致助燃剂催化性能活跃，促使点火温度降低，加之适当的导火索被点燃造成燃烧材料起火燃烧，为预防助燃剂催化性能活跃，燃烧材料的点火温度降低，我们必须健全完善昆明市城市危机管理的相关法律法规和新闻宣传机制。

　　一、健全完善昆明城市危机管理的相关法律法规。

　　无论发生什么样的城市危机，昆明市政府必须坚持法治行政的原则，因此城市危机管理部门必须在宪法和法律的规定的范围内，行使危机管理的各项权力，确保昆明市城市危机管理的合法合规。城市危机管理部门若离开了依法行政的基本要求就有可能出现滥用职权的现象，这样即使在短时间内有效处置了城市危机事件，但是却违背了法制精神，而且还可能给市民造成不良影响和不应有的损害。城市危机管理必须坚持依法行政的基本原则。目前，我们国家已经制定了《国防法》、《突发公共卫生事件应急管理条例》、《防洪法》、《安全生产法》、《防震减灾法》等法律法规，但是从昆明市的角度来看，我们还应健全城市危机管理地方性法规体系，促进城市危机管理工作依法、科学、规范、有序开展。针对不适应形势发展的现行城市危机管理规章制度，要进行及时修改完善；对现实工作中急需而又缺乏的，要抓紧建立完善相关法律法规。同时，城市危机管理者要加大对应急相关法律法规的普法和执法力度，加强行政监督。

　　二、健全完善昆明城市危机管理的新闻宣传机制。

　　新闻媒体作为一支独立的公共资源和社会力量，加之目前我国政府的公信力的不足，新闻媒体在城市危机管理中的作用越来越重要。因此加强对城市危机事件信息发布和新闻报道的管理，把握正确的舆论导向，不断提高城市危机事件新闻报道和舆论引导水平，准确、及时、全面地向市民发布危机事件的最新情况，提高危机管理部门工作的透明度，满足市民的知情权。同时，健全完善重大城市危机事件新闻报道快速反应机制、舆情分析和收集机制，做到新闻报道、舆论引导与应急处置同步启动、同步实施。加强对突发事件的信息发布、新闻报道的组织协调和归口管理职能，进一步完善突发事件信息发布制度。加强网络、手机短信等现代传媒的管理，引导社会公众依法理性表达意见。

　　第六节 建立城市群的联动救援机制和对外交流机制。

　　城市政府既是相对独立的城市危机管理主体，又是一个相互依存且开放的政府系统中的一个子系统。无论是从城市危机事件的爆发、传播和蔓延的规律来看，还是从提升城市应对危机水平和能力的需要来看，在加强危机研究、危机预防和危机处理过程中，不同城市政府间的良好合作和相互援助，都是一项非常重要的工作内容。西方国家的城市政府积累了可供借鉴的合作、联动模式，构建了区域政府间的相互援助和合作机制。在现代国家管理过程中，一定行政区域内的地方政府之间，在环境保护、经济发展、社会治安等各领域管理中的区域合作已经成为一个基本的事实，并由此形成了城市间的各种区域合作组织和机制。同理，在现代城市危机管理中，区域政府间的合作和相互援助机制也应逐步建立和发展起来，从而大大提高单一城市应对各类危机事件的水平和能力。

　　从昆明市的特殊地位来看，昆明是西南地区重要的城市中心，各种环境也十分复杂，经常爆发各种各样的城市危机，假若昆明市爆发规模较大城市危机时，仅仅依靠昆明市一市之力可能无法单独应对。因此，在处置昆明市无法单独面对的城市危机时，建立以昆明为主，玉溪、楚雄、曲靖、大理的城市群的联动救援机制就十分必要。昆明市与周围的玉溪、楚雄、曲靖、大理等城市的交通都十分便利，昆明与这几个城市之间都有着密切的政治、经济联系，因此应构建以昆明为中心的城市群的城市危机联动救援机制。若一旦发生重大城市危机，就可以以城市群的集体力量来处置危机事件，共享应急资源，共同做好城市危机管理工作。

　　应对城市危机，东部发达地区以及欧美国家都不断在积累先进有效的危机处置经验。昆明市危机管理部门应该密切跟踪省内外城市危机管理发展动态，学习借鉴省内外城市危机管理、城市危机处置、危机管理建设等方面的有益经验。昆明市危机管理部门更应该主动走出去，学习东部沿海发达地区城市危机管理经验，积极参与泛珠三角区域内城市危机管理区域合作，进一步完善与周边省市城市危机管理联动机制，建立与城市危机管理先进地区的对外交流机制，提高昆明市城市危机管理的对外开放水平。