晋江市市政综合管线养护管理的问题分析

　　第 4 章 晋江市市政综合管线养护管理的问题分析

　　晋江市的管线建设是基础设施建设的重点，管线在城市中发挥的作用是很大的，城市需要管线进行信息的传输，需要管道对城市的污水进行排放，这是城市赖以发展的物质基础，管线包括的内容是很广泛的，污水、雨水、供热等都属于管线的范围。

　　随着晋江市城市化建设的不断发展，相关的基础设施建设也不断的完善，相关的管线建设也越来越复杂，也因此产生了很多的问题，比如在道路的建设上，就有很多重复开挖的现象，有时还会对原有的管线造成损害，一些城市在建立新城区的过程当中，由于缺乏相关的资料和资金，只能先不发展惠民政策，有的地方的政府就要花费大量的资金和人力，对管线进行重新的规划与施工，城市所要面对的突发灾害也需要依靠相关资料做出及时的反映，所以加强管线的建设力度是我们目前必须要重视的一个内容。

　　4.1 市政综合管线养护管理存在的问题。

　　4.1.1  管理观念落后。

　　城市建设的指导思想上的偏差，"重地上，轻地下，重建设，轻养护，轻档案",这使地下管线的建设受到忽视，在管理力度上并不到位，管理只是体现在口头上的管理，但并没有实际的落实到管理工作当中，相关的建设机构包容了相关的管理机构，使得城市的建设要大于管理[34].在我国现行的管理办法中，明确规定，在相关工程进行验收前，相关单位应该提请管理机构对相关档案进行专门的验收，并规定，在验收备案之前，相关的单位应该按照规定向管理机构提交相关的资料，但是这里的规定并没有很好的被实施，很多单位并没有按照规定进行资料的提交和验收，导致目前管理机构所掌握的资料不全。

　　晋江市市政道路、雨污水管道建设完成后，市政园林局并没有按照规定将资料及档案及时整理报档案馆验收移交，而是自行建立档案室，归纳入档。

　　至于电力、通讯、自来水、燃气等其他管道部门也是自行建档，自行管理，市政园林局作为其主管部门，甚至都没有管道部门的竣工验收资料等材料，没有起到监管作用，管线部门各自为政，没有形成统一的档案管理，造成地下管线分布错综复杂，不仅给今后的维护和改造带来困难，甚至还会发生生产安全事故。在道路改造过程中，由于对地下管线摸排情况不到位，施工管理人员没有对工人交底清楚，经常发生挖掘机挖断电缆、自来水甚至天然气管道的现象，由于市政管线处于运行状态，一经破坏将会造成群众及管道企业严重的经济损失，特别是高压电缆及天然气管道，一旦遭破坏，将会发生严重的安全事故，甚至造成人员伤亡。

　　4.1.2 管线管理的运作方式不当。

　　4.1.2.1 监督机制不健全。

　　（1）道路建设和管线建设很难同步的进行，对路面进行重复开挖的现象普遍存在，在对管线进行埋设的时候，相关单位之间很难协调一致，彼此之间的沟通不足、信息不能实现共享，都是造成建设不能同步的原因[35].在泉州的相关管理规定中，要求泉州在进行相关的城市道路建设后的一段时间内，不得对路面进行重复的开挖，但是这项规定并没有起到很大的作用。

　　相关部门如建设局、交通局、水利局、环保局等均配备执法大队编制，对违反相应规定的行为进行纠正甚至处罚，而市政园林局没有执法大队的编制。

　　正因为市政园林局没有执法大队编制，对于损坏路面、污水乱排乱接等违法行为需依靠行政执法局来处理，路面与雨污水管道维修维护分别由市政园林局下属事业单位市政工程管理处和给排水管理处分别负责，在日常的巡查过程中，经常发现管道施工队伍在没有经过许可的情况下，违规开挖路面敷设管道，然而巡逻人员对市政设施破坏的行为没有行政执法权，只有通过转接给行政执法局解决处理，造成权力交叉，管理体制较为混乱[36].

　　（2）机构设置分散，缺乏综合协调管理机制。组织机构具有分散性的特点，这就在一定程度上影响了管理合作的规模，这是不利于部门之间的协调发展的，也阻碍了政府资源的合理使用和相关政策的制定，导致对地下线路的管理还处于一种管理不足的状态。

　　破除路面需向晋江市市政园林局工程科及市政工程管理处联合审批，经过工程科现场确定具备条件后，在收取一定费用的情况下，市政工程管理处视情况给予批准破除路面并负责恢复，除了道路两边社区企业根据情况需申请道路开口之外，破除路面者申请均为各个管道部门，由于申请手续较为繁琐，许多管道施工队伍经常抱着侥幸心理，在未获得审批许可的情况下偷挖道路。

　　4.1.2.2 管理运作机制不完善。

　　一是相关的管理机构建立的不完善，没有统一的部门对其进行管理，现有的工作链，看上去是很合理的，但是在实际情况中，地下的管线具有特殊性的特点，相关部门之间缺乏合作，很容易导致工作上的脱节，第二是各个部门之间并没有协调发展，在很多方面都只顾着自己负责的部分，只注重自己的利益，这就在一定程度上影响了建设与管理的统一性，这种情况主要表现在产权的归属问题上，第三是没有建立完善的管理流程，缺乏相关的技术支持，对于地下的管线的管理，我国一直还是采用传统的管理模式，并没有使其与时代的发展相适应，并且各个单位的竞争意识低，只是按照本来的工作流程进行工作，而忽视了地下管线建设自身的特点，在现在科技飞速发展的前提下，缺乏灵活性，和参与竞争的意识等[37].

　　4.1.2.3 养护费用高。

　　要搞好城市市政管道管理，必须对管理队伍进行科学管理。晋江市给排水管理处负责雨污水管道养护管理，通过多方比较确定两只固定养护队伍，分别负责市区划分的两个片区，养护内容包括管道清淤、日常巡查、维护以及处理突发事件，比如台风、暴雨等[38].养护费用 09 年约 200 万元，随着城市管网的不断扩张完善，每年以约 50 万元的速度递增，截止 2013 年止，每年雨污水管道的养护费用高达 400 万元[39].其他管道由各自权属单位负责维修维护，基本上也是委托给养护队伍，并且对待养护队伍较为宽松管理，这种管理队伍具有复杂性的特点，有的人的素质并没有达到要求，还有一部分人的管理意识低下，没有形成一个很好的执法观念，在作风纪律方面表现的也不好，不注重跟踪管理，任由养护队伍蒙蔽，使得公共利益受到损害，另一方面随着经济发展速度的加快，对相关的基础设施建设的要求也逐步的提高，而现有的管理队伍仍旧是当初的队伍，这部分人员的工资普遍偏低，这就在一定程度上影响了他们的工作效率，如果想要提升队伍的整体素质，就必须要加强思想和职业道德建设，同时要注重对队员生活的关心，这能够在很大程度上提升员工参与工作的积极性。

　　4.1.3 综合管线维护的总规和详规缺乏。

　　城市综合管线的总体规划和详细规划是确定各种工程管线的平面的分布情况，以及把在管线范围内的道路横断面和管线排列位置等都一一确定、并提出相应的管线配置要求，及时地按照要求进行规则[40].但是在现实中，因为市政管线有很多的种类，且产权比较分散，存在一定的隐蔽性，所以会技术相对来说比较复杂，绝大多数城市未能制定详细的规则。

　　4.1.4 管线权属分散、管理单位多。

　　晋江市政管线是通过区分成好几个专业进行管理的，给水管线的主管单位是自来水公司，污水、雨水管线则是由城市的市政单位管理，中水则是由污水处理单位进行管理等，管线都有不同的单位进行管理，管线的建设和维护工作也是由相应单位进行负责实施的，虽然管线建设项目要经过城市规划和建设部门的审核，但是没有未有相应的部门进行统一安排，有的单位是采用单独申报的措施，所以各自为政的现象十分明显。

　　4.1.5 管线建设维护档案资料不够完善。

　　从当前情况来看，晋江市各类市政管线及其档案都是由各单位自行进行管理，未能进行集中管理[41].强电管网资料是由城市供电部门管理，城市供水管网资料是由自来水公司管理，而其他设施也有相应的管理单位。如今的市政信息缺乏足够的畅通，再加上数据缺乏完善性。所以，以往的市政管线资料已经无法反应市政管线的真实情况。

　　4.1.6 行业数据难以共享。

　　各专业管线管理系统的专业性使得无法实现数据共享。各单位管线档案资料的格式未能有统一的标准。大多数管线主管单位缺乏体现本单位管线情况的资料。不能进行科学的统一维护。

　　4.2 市政综合管线养护管理存在问题的原因分析。

　　4.2.1 重视度不够、思想观念未能转变。

　　在市政综合管线养护管理方面，晋江市尽管开展了相关的养护工作，但是整体效果并不理想，导致这些问题出现的原因在于重视度不够，思想观念未能转变。晋江市开展市政综合管线建设，其目的往往只是出于城市建设以及管线的正常运行，多是出于一种短期行为考虑，而未来从晋江市城市综合管线建设的长远进行考虑[42].这种思想观念直接影响到市政综合管线的具体管理工作，导致市政综合管线管理的问题出现。在晋江市市政综合管线养护管理方面重视度不够，思想观念未能转变主要有这样的表现：一是未能充分认识到市政综合管线养护的重要性。尽管晋江市在市政综合管线养护管理方面制定了相关的管理制度，但是在实际的执行方面并没有得到很好地执行，更多的只是以建设为主，而忽视了管理，导致重复建设问题时常出现。二是未能开展相关的管理宣传工作。在晋江市市政综合管线养护管理方面，并没有根据管理的实际情况开展相关的宣传工作，使得政府市政建设工作人员未能转变思想观念，只是在实际的工作当中过多地强调市政建设，疏忽了市政综合管线的养护管理工作。

　　4.2.2 管线管理的体制、机制不完善。

　　市政综合管线养护管理需要采取科学合理的运作方式，才能够有效地提高养护管理水平，从而更好地发挥出管线的作用。在晋江市市政综合管线养护管理的运作过程中，采用的市场化运作方式，随着这种运作方式的不断深入，使得相关的管理部门往往难以很快适应，导致市政综合管线养护管理问题出现[43].

　　晋江市市政综合管线管理的运作方式不当主要表现为：一是管线管理权属不明。晋江市在市政综合管线管理方面采用市场化运作方式，使得城市地下管线统筹规划工作开展的难度增加，所以管线管理的权责不明，管理主体直接的责权利难以得到明确。与此同时，由于管线管理权属不明，在实际的市政综合管线养护管理方面，往往会出现交叉管理与责任推诿的问题，极大地影响到了市政综合管线养护管理水平[44].二是对管线投资主体的管理欠缺。在晋江市市政综合管线养护管理方面，未能对管线投资主体加大管理力度，使得管线投资主体的管理欠缺，这种管理的欠缺导致在实际的地下管线投资建设方面并不同步，尤其是重复开挖的问题反复出现，不仅影响到了市政建设的效率，而且还会对管线的养护管理带了很大的难度。与此同时，在对管线投资主体的管理方面，晋江市未能对这些投资主体进行统一管理，导致市政规划较为混乱，难以实现对市政综合管线建设的规划与协调。此外，晋江市市政综合管线养护管理由于采取的是市场化运作方式，更多的是将管理权限与责任交给管线投资主体，在这种情况下，政府部门难以对管线投资主体的管理行为进行干预，导致市政综合管线投资主体更多的从经济利益的角度开展管线建设。由于市政综合管线养护管理需要投入相应的管理资金，而这些资金投入加大了管线投资主体的投资成本，导致市政综合管线的投资主体难以关注管线的养护管理，造成市政综合管线养护管理水平偏低。在这种情况下，晋江市政府部门未能对这些市政综合管线投资主体进行规范管理，尤其是未建立相应的档案信息，导致这些市政综合管线投资主体的相关信息未能在政府部门备案，一旦出现市政综合管线养护管理问题，则将难以追究相应的责任人。

　　4.2.3 养护管理专业化和队伍建设不足。

　　晋江市市政综合管线养护管理，无论是在管理手段方面，还是在管理人员建设方面，都还存在着一定的差距，突出地表现为养护管理专业水平不高，导致市政综合管线养护管理出现相应的问题[45].晋江市市政综合管线养护管理专业水平不高主要表现在这些方面：一是市政综合管线养护管理手段落后。晋江市在市政综合管线养护管理方面只是采用了传统的人工管理方法，这种管理方法不仅容易导致会出现浪费人，财，物等现象，同时还会使养护管理效率有所下降，特别是使出错的可能性和风险有所上升。所以，从管理管线资料的角度来看，晋江市只是采用了纸质档案的管理方式，这种管理方式不仅保存难度高，而且查找也比较困难，一旦出现毁损或丢失，将会难以用于市政综合管线的养护管理，给实际的养护管理带来很大的困难。二是市政综合管线养护管理人员专业水平偏低。在晋江市市政综合管线养护管理机构当中，养护管理人员较为缺乏，尤其是专业水平较高的养护管理人员数量更少。由于专业养护管理人员缺乏，使得市政综合管线养护管理工作难以得到高效开展，一旦出现难度较大或专业性较强的问题，往往难以得到及时的解决。针对这些问题，市政综合管线养护管理机构并未制定相应的人员引进或人员培训方案，导致养护管理人员专业水平难以得到相应的提高。

　　4.2.4 管理单位职权不明确。

　　晋江市市政综合管线养护管理之所以出现管理单位多，养护费用过高的问题，在很大程度上是因为管理单位职权不明确所致[46].当前，晋江市在市政综合管线养护管理的部门管理方面，各地下管线管理单位之间缺乏协调，难以发挥出各管线管理单位的作用，尤其是在建设、运营、管理各方面都存在着分割现象，这种管理分割的方式导致管理单位职权不明。在实际的管线养护管理方面，管理单位往往会从本位出发，一切以单位的利益或个人利益出发，使得管线养护管理工作难以得到相应的提高，无法得到有效地统一。此外，管理单位过多，使得相关的养护管理工作的开展难度增大，往往会造成管理单位之间关系不顺。由于城市管理体制发育不良，造成管理单位虽然有很多，但是在具体的管理方面却出现缺位的现象，所以使城市职能部门无法发挥其作用。城市管理机构在设置上缺乏规范性和统一性也是职能相互交叉的原因所在。有的具体职能职责不明确，下属的单位无法开展工作。