从户籍视角简析中国流动人口问题及相关政策

　　中国对流动人口的界定和流动人口问题与其他国家有很大的不同。在中国，流动人口之所以为流动人口，最关键的不在于其是否流动，而在于其是否具有当地的户籍，并由此而关联了许多的社会权利和公共服务。要破解流动人口问题，关键是要破解在流动人口问题上的经济、政治与社会建构。本文拟从这一角度对中国流动人口问题及相关政策做一简要分析。

　　一、中国的流动人口及其特点

　　要研究流动人口问题，首先要分析什么是流动人口; 而要搞清楚什么是流动人口，首先要分析什么是人口流动。这些看似简单的概念，在当前中国社会背景下有着较为复杂的意义。
　　
　　1. 中国的人口流动和流动人口

　　所谓人口流动，一般意义上讲是指人们因就业、求学、退休、婚姻等原因而离开原居住地到另一地居住的行为。在其本来的意义上看，人口流动包含着人口迁移，后者是以定居为目的的人口流动。但在中国官方的话语体系中，这两个概念有明确的不同，人口迁移是指经过户籍管理机关批准的户籍管理关系的跨地区转移，而人口流动则是没有户籍管理关系转移的定居地改变。因此，在中国人口流动与人口迁移是两个不同的现象，前者不包括后者。

　　有人口流动，就有了流动人口。因为在中国人口流动与人口迁移不同，因而流动人口与迁移人口也不同，前者也不包括后者。在中国，迁移人口是指户籍发生变动的人口，而流动人口是指户籍和定居不在一地的人口。因此，我们一直所用的 “流动人口”概念并不确切，应该改为 “非户籍人口”①。目前官方界定的 “流动人口”已达到 2. 6 亿多人。2. 目前流动人口的基本特点要分析当前的流动人口问题和流动人口政策，首先要了解流动人口的现状和特点，南开大学 “流动人口管理与服务对策研究”课题组 2013 年在七大城市对 3588 个流动人口样本开展了抽样调查。

　　( 1) 流动人口的性别和年龄

　　此次调查中流动人口的性别比是男 58. 8%，女41. 2% ，说明男性外出明显高于女性。在年龄分布上， “80 后”和 “90 后”占了 66. 6%。新生代成为流动人口主体。

　　( 2) 流动人口的文化程度

　　与其年龄结构相应的是，流动人口总体上的教育程度也大幅度提高了 ( 表 1) 。【表1】

　　
　　2010 年全国 15 － 59 岁人口中，只有不到三分之一的人达到了高中及以上的受教育水平，大专以上的仅有12%。而我们所调查的流动人口中高中以上毕业的超过了一半，大专以上文化程度的超过了三分之一。

　　( 3) 流动人口的就业类型与领域

　　当代中国的人口流动是就业型流动，即人们离开家乡向外流动的主要目标是为了寻求更好的就业。随着流动人口的增多，流动人口在城市中的就业也逐渐发生着变化。首先，七城市的调查数据发现，91.8%被调查者都在从事全日制工作，有48.6%的人是合同制员工，再加上少量有正规编制的职工和劳务派遣工，共有57.6%的人属于正规就业，而其余的42.7%属于各种类型的非正规就业。流动人口的就业类型以正规就业为主，最主要的就业方式是合同制就业。其次，从行业分布上看，目前流动人口在城市中就业的行业已经相当广泛，基本上在各行各业中都有相当比例的流动人口。其中流动人口工作的行业仍然以制 造 业 为 最 多 ( 34. 0%) ; 其 次 是 建 筑 业( 15. 0%) 。这说明流动人口传统的主流行业特征仍然存在，但行业分布的多样化特征比过去更加突出。从职业分布上看，流动人口也呈现出多样化的特点。七城市调查中发现，正规就业流动人口的职业分布很广。除了军人、警察等特殊职业之外，在几乎所有的职业 门 类 上 都 有 流 动 人 口，包 括 “生 产 工 人”( 26. 2%) ，“后勤服务人员” ( 16. 3%) ，“专业技术人员”( 19. 5%) ，“基层管理人员”( 7. 4%) ，“中高层管理者”( 2. 4%) ，“销售人员”( 11. 5%) ，“办公室工作人员” ( 13. 0%) ，“其他” ( 3. 7%) 。从上面的数据看，在城市各行各业生产第一线的各类职业、各种岗位上都有较多的流动人口，他们已经成为维持城市经济活动与社会运行的主力。

　　再有，流动人口就业的岗位层级也有较大提升。如前所述，流动人口的职业分布中，专业技术人员( 含技术工人) 和管理人员合计 29. 3%。七城市调查数据还揭示，在正规就业的流动人口中，技术工人达到 16. 0%，有专业技术职称的达到 26. 8%，有中级以上专业技术职称的达到 10. 4%。

　　( 4) 流动人口的工资收入情况

　　根据调查统计，七城市流动人口 2013 年上半年人均月收入，正规就业者为 3303. 49 元; 非正规就业者为 2487. 36 元，二者之间有明显的差距。根据国家统计局的数据，2013 年全国在岗职工平均工资为52，379元，①由此计算平均月工资应为 4364. 9 元/月。

　　也就是说，正规就业的流动人口的平均工资为全国在岗职工工资水平的 3/4 左右。考虑到流动人口中仍有大量的非技术和低技术工人，以及他们的平均年龄偏低等因素，应该说流动人口中正规就业者的平均工资水平与其相类似的本地户籍职工已经较为接近了。

　　另一方面，流动人口中正规就业和非正规就业者收入的内部也有较为明显的差异。七城市调查统计结果发现，正规就业和非正规就业两类流动人口劳动者2013 年上半年月平均收入的标准差分别是 2671. 9 元和 1938. 7 元。从分组资料可更清楚地看出两类流动人口劳动者各自内部的收入差异。( 表 2)。从上述的数据及分析可以看出，近年来我国的流动人口的特点已经发生了较大的变化。从总体上看，他们已经是以 “80 后”和 “90 后”为主体的新生代; 他们当中越来越多的人文化程度和技术水平已经有了较大幅度的提高，因而不再是过去一些城市人心目中的 “老农民”形象; 他们已经在各行各业、各种岗位上发挥作用，而不再像过去那样只是做一些城市人所不愿做的脏累苦活; 并且他们其中部分人的工资收入也逐渐与同类的城市劳动者靠近，而不再像过去那样都是处于低收入状况。从差别上看，在 “流动人口”的大类下正在出现多元分化，在文化技术水平、就业类型、收入水平等方面，流动人口内部的异质性都在快速增大。这些情况都说明，我国的流动人口正在发生快速的改变，这要求我们对流动人口的认识及相关的政策也做出相应的调整。【表2】

　　3. 流动人口的社会建构
　　
　　从上述统计数据看，当前我国的流动人口已经有较高的异质性，很难找到他们较为统一的和典型的经济社会特征。一些研究者用 “新移民”去替代 “流动人口”，甚至有学者提出我国目前已进入 “移民时期”。

　　但目前官方话语中的 “流动人口”与研究者提出的 “新移民”是完全不同的概念。一方面，流动人口不仅仅包含刚刚来到流入地的人，而且还包含在流入地居住了很长时间的人。另一方面，我国的流动人口甚至没有被看成是“移民”，因为国内地区间的移民一般都能在流入地得到平等的居民待遇。我国的流动人口无法获得以本地户口为基础的同等的社会权利和福利待遇。

　　进一步看，在中国，流动人口本质特征甚至并不在于 “流动”。中国 “流动人口”唯一显着的特征是: 他们从户籍所在地流动到了他乡，并且其户口没有随着他们一起来到新的居住地。

　　再进一步看，流动人口的户籍关系与实际定居的分离并不是他们自己的选择，并且也不是市场因素和社会文化因素所直接导致的，而是政府的公共管理制度所规定的。出于复杂的经济、社会和政治因素的考虑，政府迄今为止仍然用户籍制度来限制外来人口完全地融入城市社会，阻碍他们在流入地平等地获得各种社会权利及相关的福利待遇和公共服务。由于政府的介入，使户籍与定居的分离成为了我国流动人口的本质特征。从这个意义上看，中国的 “流动人口”是一个社会建构现象，是由政府的公共管理制度造就了这一庞大群体。

　　二、中国的流动人口问题及其实质

　　迄今为止政府和学术界对流动人口问题的分析在较大程度上仍停留在表面现象，而对其实质的分析和理解不够深入，这在一定程度上影响了制定有效的流动人口政策。为此，本部分对此问题作出简要分析。

　　1. 什么是 “流动人口问题”

　　所谓 “流动人口问题”，简单说就是由于人口流动所带来各种负面影响的总和。我国研究者比较重视人口流动给流动人口自身带来的各种问题，如失业增加、社会保障缺失、子女教育、社会融入等问题。

　　但另一方面，人口流动除了给其自身带来各种问题以外，还会给其他人带来影响，如留守在家乡的 “留守人员”，并且还会给流入地和流出地社会造成各种影响。图 1 是根据近年来国内研究者对流动人口的各种问题的研究，通过从这两个维度的交叉分析而对目前我国的流动人口问题的简要概述。【图1】

　　
　　在我国，围绕着人口流动和流动人口所产生的问题是相当复杂的，其影响也是相当广泛和深远的。它不仅仅影响着个人，也影响着社会; 不仅影响着已经流出的人，而且影响着因各种原因而没有流出或无法流出的人; 不仅影响流入地的社会，也影响着流出地的社会。本文并不打算对上述流动人口问题解析图中的各种问题进行较为详细的阐释和分析，而是试图分析当前我国流动人口问题的实质，以及在这些问题背后的根本性的原因。

　　2. “三维劣势” 及社会建构: 导致我国流动人口问题的根本原因分析

　　人口流动或移民所导致的社会问题在世界各国并不新鲜，但我国的人口流动与其他国家有很大的不同，因此导致我国流动人口问题的根本原因也与其他国家有很大的不同。在中国，流动人口具有多维度的劣势。一些研究者分析了年轻的乡 － 城流动人口在经济融入中具有户籍性质、户籍地点和年轻的 “三重弱势”。

　　本文进一步分析流动人口三个维度的劣势:一是作为移民的社会文化劣势，二是作为劳工的市场劣势，三是作为外地人在地方公共管理和服务体系中的劣势地位。首先，就移民维度的劣势而言，流动人口从家乡来到陌生的城市，在新的居住地会在就业、生活、文化融入等方面遇到很多的困难。这种劣势是世界各国的移民都会遇到的，它会给流动人口带来短期性的社会影响，使他们在刚进入城市时在就业机会、生活、社会交往和参与等方面遇到暂时性的困难。但是，这类劣势对国内移民的影响程度要远小于国际移民，并且在我国文化异质性不是很大的情况下这种影响更是有限的。迄今为止的各种研究中并没有发现流动人口在流入地因文化差异和社会交往的不畅而导致其就业和生活出现重大障碍，也基本上没有因此而导致外来人与本地人之间较大的社会矛盾和冲突。因此我们判断流动人口第一个维度的劣势不是导致流动人口问题的主要因素。

　　流动人口的第二个维度的劣势，即作为劳工的市场劣势，是经常被人们提到的问题。流动人口中有相当大比例的人属于简单劳动者，他们进入城市就业时会遇到资本对劳工的剥削。即使是具有较高文化的就业者，也会因其年轻，刚刚进入职场而在职业生涯的开始阶段中遇到很多的艰辛。在过去 30 年里，在经济全球化的背景下，资本的稀缺和劳工供应的相对富余，导致了 “强资本、弱劳工”的市场化情景，并因此形成了作为劳工的流动人口在劳动关系中的弱势，并由此而导致他们工资低下、劳动保护不足、福利待遇低下等方面的问题。此类问题看上去是市场因素导致的，但背后仍然是归结于政府的责任。在发达资本主义国家里，过去一直是靠强大的工会和政府对劳工的保护，才能帮助劳工抵御资本的剥削。但在中国有两个因素阻碍着政府对劳工的保护，一是地方政府具有强烈的吸引外资动机，因此在政策制定和实施中常常自觉或不自觉地倾向于更多地考虑资本的利益; 二是地方政府对不属于其公共服务责任范围的流动人口缺乏足够强烈的保护动机。

　　流动人口的第三维度的劣势是指他们由于不具备本地户口而被界定为 “外地人”，并因而在公共管理和服务体系中受到歧视和排斥。由于户籍制度的僵化管理和公共服务的地方政府责任制双重因素，导致流动人口难以获得流入地的户口，而地方政府的许多公共服务又不提供给非本地户籍的人员。其结果就是许多流动人口难以平等地获得公共服务。鉴于公共服务在资源分配中份额已有较大幅度的增加，尤其是在基本生活保障、教育、健康、居住、以及对老人、儿童、残疾人等人员的社会服务方面发挥着日趋重要的作用，在公共服务方面的不平等对各种流动人口问题影响作用越来越大。

　　上述三个维度的劣势共同导致了流动人口的问题，但是这三方面因素对流动人口问题的影响方式和程度却是不同的。首先，从时间演化的角度看，上世纪 80 －90 年代老一代流动人口由于其文化技术素质较低，因此受市场因素和社会文化因素的影响较大。

　　当时他们也受公共服务体系的排斥，但对他们的影响并不大，因为当时他们进入城市的主要目的是获得比家乡更高的收入，而不是在城市里寻求更好的生活。

　　并且当时城市中整个公共服务水平都不高，因而缺乏公共服务的情况在他们心理上形成的反差也不是很大。但目前随着新生代流动人口的进入，他们受市场因素和社会文化因素排斥的程度逐渐降低，但受公共服务体系排斥的实际程度和心理感受都会增大。其次，从 “先赋性”和 “自致性”的特点上看，流动人口所具有的社会文化劣势和市场劣势具有较大程度的自致性特点，虽然这些劣势的产生在一定程度上也受到其出生地及家庭的影响，但毕竟还是可以通过自身的努力去克服和改变的。尤其是随着经济的发展、人口红利的逐渐消失，推动了劳动力供需结构的改变，进而改变着流动人口在劳动力市场中的地位; 随着教育的普及和生活方式的改变，新生代流动人口也比他们的父辈更容易融入城市文化。但是，迄今为止户籍制度及依托其上的对流动人口不平等的公共管理和服务体系仍然具有很强的先赋性。人们不仅在出生时无法选择自己的户口，而且对于大量的流动人口来说，他们一生中都无法按照自己的意愿去改变其户籍所属，也就无法平等地参与公共管理和享有各种公共服务。更严重的是，户籍制度及依托之上的对流动人口不平等的公共管理服务体系不仅损害着流动人口获得公共服务的权利和利益，而且还进一步通过 “标签化” ( 甚至是 “污名化”) 的效应而进一步加重他们在社会文化和市场等方面的劣势。

　　因此，从上述分析所得到的结论是，当前我国的流动人口及流动人口问题都是一种 “社会建构”，主要是由不合理的户籍制度及依托之上的公共管理服务制度所建构的。一些研究者已经提出， “户籍制度是制约城市流动人口社会融合的基础性制度”，但本文要进一步指出的是，整个流动人口问题的实质是由于我国的户籍制度及依托之上的公共管理服务制度的不合理，因而导致流动人口在社会融入、劳动力市场和公共管理服务体系中难以维护其合法权益和获得平等的地位。围绕着流动人口问题的社会文化因素和市场因素都是次要的，从属性的，而唯有不合理的户籍制度和公共管理服务制度体系才是重要的和实质性的。从责任主体上看，在政府、市场和社会三方主体行为中，主要是政府的行为造就了中国的流动人口及流动人口问题。

　　三、解决流动人口问题的政策分析

　　“解铃还须系铃人”。既然是政府行为造就了中国的流动人口及流动人口问题，那解决流动问题的责任自然就主要在政府身上。一般说来，政府作为全社会的公共权力机构，理应在解决各种社会问题中发挥关键性的作用。但对解决流动人口问题来说，政府的责任还不仅仅在于解决因市场失灵而导致的流动人口问题，而且要解决因其自身公共政策的偏差所导致的问题。二者相比，后者是更加重要、更加关键的环节。本部分将简要概括各级政府在解决流动人口问题方面主要的政策举措，分析其缺陷，并提出进一步解决流动人口问题的政策发展建议。

　　1. 迄今为止的政策进展

　　我国从上世纪 80 年代中期放开了对农村劳动力流动的限制，从此开启了迄今长达 30 年的大规模人口流动。自那以后约 30 年的时间里，我国的流动人口政策发展基本上可以概括为是在 “管控模式”和“服务模式”两种倾向之间的摆动。前者是将流动人口看成是 “外来者”，不承认流动人口的平等权利，要通过特殊的手段，甚至是强制性的手段加以特殊的和严格的管控，而后者则是在承认流动人口具有平等权利的基础上，通过更好的社会服务去满足他们的需要，并促进流动人口在城市中的社会融入。

　　在前 20 年里，各地城市政府对以农民工为主的流动人口的政策基本上是以强制性管理模式为主。当时对流动人口的强制性管理主要在两个方面: 一是通过对劳动力市场的控制而限制没有本地户籍的流动人口进入某些行业或岗位，二是以 “有序流动”为名，通过居住管理、收容遣送等方式限制外来人口自由地在城市中就业和居住。这种对流动人口不公平、甚至不人道的强制性管理一直持续到 21 世纪的最初几年。

　　2003 年 “孙志刚事件” 后取消了收容遣送制度，标志着对流动人口强制性管理政策的转向。此后，随着农民工欠薪事件媒体曝光的增多，这一群体的基本权利问题逐渐得到公众的重视，并引发了中央政府的关注。2006 年，国务院发布了 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，确立了要建构以权利保护为中心的农民工社会服务政策体系的总体方向。自那以后，对以农民工为主体的流动人口的权利保护和社会服务有了明显的进展。其中较为突出的是流动人口义务教育阶段的子女在流入地获得了平等的受教育权利; 在计划生育方面更加重视对流动人口管理与服务的结合; 在就业领域中通过构建和谐劳动关系而保护农民工的基本权益，并在就业培训方面为农民工提供了更多的公共服务。此外，在社会保险方面强化了对农民工的工伤保险，并制定了养老保险的转移接续办法，对流动人口参与社会保险起到了积极的作用; 在医疗卫生政策方面将流动人口纳入了社区卫生服务，在住房政策方面最近几年中逐步将流动人口纳入了公租房的保障范围; 并且在城市基层社区层面上更加重视将流动人口纳入社区服务体系。最后应该提到的是，在过去十年里各地开始了户籍制度改革，中小城市逐步放开户籍准入，近年来大城市也纷纷建立了新的居住证制度。并且各地的这些改革在 2014 年国务院发布的 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》 ( 国发 【2014】25 号) 中得到了中央政府的确认，成为了国家统一的政策方向。

　　2. 当前政策的特点和缺陷

　　概括起来看，目前我国对流动人口的政策有如下几个方面的特点: 首先，流动人口问题已经得到中央的重视。中共十七大和十八大报告中都提到了要加强对流动人口的管理和服务，这说明流动人口政策已经被纳入了中央层面的政治议程中。其次，目前基本上确立了保护流动人口的基本经济与社会权利的政策基础，尤其是在就业权、接受义务教育权和基本居住权利等方面。再有，与 80 － 90 年代相比，目前对流动人口的政策在管理和服务两个维度上更加平衡，流动人口被纳入到越来越多的公共服务项目之中，而且对流动人口的管理也更人性化。最后，在国家层面上已经开始通过户籍制度改革等措施探索解决导致我国城市化过程中流动人口问题的根本性制度问题。

　　但是，当前对流动人口政策体系中仍然存在着明显的缺陷。首先，目前我国流动人口政策方面还存在着重点和基本方向上的偏差。政府还没有明确承认导致流动人口问题的根本原因是户籍制度及建立之上的政府公共政策的偏差，因此还没有将纠正政府自身公共政策的偏差作为解决流动人口的主要方向。其次，迄今为止的流动人口政策仍没有建立在公平的基础上。十八大报告中提到的 “三大公平”原则 ( 权利公平、机会公平和规则公平) 中，权利公平和规则公平还没有完全落实到流动人口政策上。在对流动人口的权利保护上，最多是做到了保护其 “基本权利”，还没有做到落实其 “平等的权利”。再有，在管理和服务关系方面尽管已经纠正了过去严重的扭曲，但仍没有完全摆脱重管理、轻服务的模式。在作为政策基础的价值理念、政策目标等方面还没有完全落实 “以人为本”、 “服务优先”的原则，在具体的行动中对社会工作服务的投入总体上也仍然落后于对各种管控手段的投入。最后，流动人口政策仍缺乏长期目标。

　　从中央文件到具体政策的制定基本上都是为了缓解眼前的问题，而对于如何从根本上解决流动人口问题还缺乏清晰的长期政策目标。

　　3. 未来发展目标和方向

　　根据上述分析，导致我国流动人口问题的根本原因在于以不公平的户籍制度为基础的公共政策体系，因此，要从根本上解决中国流动人口问题的最终出路在于彻底消除户籍制度对流动人口的限制和排斥。除此之外，还应该在市场和社会两个维度上努力消除制度性和文化性的障碍和排斥。其最终的目标是应该彻底消除 “流动人口”与其他人群之间的制度性和文化性差异。但是由于国内区域间发展的不平衡，以及城乡之间和地区之间群体利益的差异，要从根本上解决流动人口问题还需要一个时间过程，在一定时期内我们还不得不在已有的基本制度格局下逐步改善流动人口的处境，逐步促进他们的社会融入。因此，未来应该做的一是要着眼于彻底解决流动人口问题的长远目标，二是要通过各个方面的具体行动踏踏实实地逐步推进这一进程。

　　首先，在公共政策层面上，应该通过宪法和法律更加明确地规定所有公民具有平等的社会权利，通过户籍制度的彻底改革而消除对不同人实行不同公共管理和公共服务的制度，并在此基础上实现在公共资源分配中的人人平等。户籍制度的彻底改革是彻底解决中国流动人口问题的根本办法。所谓彻底改革户籍制度，是指全国所有城市和农村都放开对落户的限制，让所有中国公民都能够自由地选择落户的地点，并且在其居住地的公共管理和社会服务体系中享有同等的地位。如果没有户籍制度的彻底改革，不从根本上消除地区分割的户籍管理制度，以及建立其上的差别性公共管理和社会服务体制，流动人口问题就始终会存在。但是，彻底改革户籍制度需要有一定的条件，其中最关键的是要大大缩小地区之间经济和社会发展及公共服务水平的差距。否则，在地区发展和公共服务水平差距巨大的情况下，彻底改革户籍管理制度将会引发新的问题。目前我国户籍制度改革还不能放开大城市和特大城市的户籍控制，也是基于这一考虑。但是，目前做不到不等于永远做不到，不应该以目前条件不成熟为由放弃这一方向。正确的做法是，中央政府应该明确地将户籍制度的彻底改革作为基本的方向和中长期性的目标，为此而定出大致的时间表，并采取切实的步骤向着这个方向努力。

　　其次，在大的方向和目标确定后，应该从各个方面入手，切实创造彻底改革户籍制度的条件。其中最重要的是要实行更加平衡的发展战略，加快缩小地区间的差距。对政府来说，尤其重要的是要在 “基本公共服务均等化”的原则下，通过中央政府和地方政府的共同努力，加快实现地区间公共服务的均衡发展，使全国城乡和各个地区的公共服务水平趋于一致。只有这样，才能实现更加均衡的人口流动，也才能为彻底改革户籍制度创造必要的经济与社会条件。

　　第三，彻底改革户籍制度也是一个过程，可逐步推进。在过去 30 年中，户籍制度已经在几个方面有了明显的变化: 一是户籍制度从过去非常严格的管理走向了逐渐的开放，目前已经实现了取消了户籍制度的城乡隔离，并且已经逐步放开了中小城市的入户限制。二是户籍制度的功能已经弱化，尤其是对人们就业和居住的限制已经基本消失，这对我国劳动力要素的自由流动和人的自由迁徙权利的实现具有重要的意义。三是户籍制度在资源分配中的作用大大降低，不仅基本生活用品的分配不再依托户籍，而且在教育、医疗卫生、社会保障、住房等公共服务资源的分配中户籍的作用总体上也呈降低的趋势。目前我们应该做的是，应该明确地将上述三个方向作为我国户籍制度改革的基本方向，沿着这三个方向一步步地推进改革，并且要防止在这三个方向上的倒退。

　　第四，在推动户籍制度和公共服务体制改革的同时，也要注重市场体制的进一步改革，保障所有人在获得市场资源方面都有同等的机会。为此，政府应该着力消除由行政力量施加的、以先赋性身份为基础的“市场准入资格”，努力打破既得利益者对市场资源的垄断，并降低市场的投机性，让市场不仅在配置资源中真正发挥其提高效率的作用，而且也发挥其促进平等的作用，对所有的人都提供平等的机会。同时，政府还应该对市场中具有先天弱势的群体 ( 如来自农村的流动人口) 提供额外的服务，其中重点是以增大人力资本为目标的教育培训服务。

　　第五，同时应该进行的还有通过社会体制的改革来进一步推动流动人口在流入地的社会参与和融入。推动流动人口在城市基层的社会融入需要增强其社会资本，但同时也需要通过基层的社会体制改革来消除体制性的障碍。因此，一方面通过社区和社会组织等力量推动流动人口与本地人之间的和谐交往和相互融合; 另一方面通过促进在社区中的政治与社会参与而不断增大其社会资本，逐步消除流动人口与本地人口之间的 “社会差距”。

　　第六，最后应该强调的是要通过教育和传媒等方式缩小流动人口与本地人口之间的文化差异。我国各地之间的文化差距并不是很大，但过去长期的城乡差异也在一定程度上导致较为明显的城乡文化差异，城乡居民之间相互看不起。尤其是外来的农村人往往被城里人看成 “土气”、“保守”、“文化水平低”、“不文明”的 “乡下人”。尽管近年来随着农村的发展和流动人口的增多这种文化差异在逐渐减弱，但其影响也还会存在较长的时间，并影响着本地人对外地人的社会文化接纳，影响着流动人口在城市中的社会文化融合，还可能进一步影响流入地公共政策的制定过程，并进而对流动人口产生更加深远的影响。

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