儿童福利供给水平提升探究引言

　　第 1 章 引言

　　1.1 研究背景、目的及意义。

　　1.1.1 研究背景。

　　在全面建设小康社会新时代的要求下，我国在十三五规划中提出要保持经济中高速增长。同时要求到 2020 年我国国内生产总值达到 2010 年的两倍，平衡协调经济发展指标，保证增长量的基础上提高我国经济发展的质量。随着经济水平的提高，儿童福利保障也应该随国内生产总值的升高而有所提升。

　　目前，为了促进儿童的全面发展，我国提出了儿童福利领域的相关目标：使我国儿童福利的覆盖范围更广泛，负责贫困儿童和重病儿童的部分医疗费用，保证儿童享有基本医疗卫生服务，改善留守儿童的生活状况，促使儿童福利从补缺型向普惠型的有效转变。对于孤儿的基本生活进行保障，使他们能够接受教育，享受医疗卫生服务，积极为他们寻找寄养家庭，提高收养率，同时，提高残疾儿童康复率。十三五规划中还提出要全面提高妇幼保健服务能力，孕妇的身体健康与儿童的发展有直接的关系，提高妇女常见病筛查，预防新生儿残障情况，降低新生儿死亡率，加强儿童疾病预防，将孕产妇死亡率降低到 18/10 万，但这些目标的实现都需要有力的财政供给做保障。

　　2010 年我国确立了孤儿基本生活保障制度，中央财政每年给予东、中、西部人均补助为 200 元、300 元和 400 元，用来保障相应贫困地区的孤儿生活。之前，中央对该科目的支出仍是空白。2013 年，儿童福利支出总量已经达到 64.6 亿元，2016 年我国财政预算支持儿童福利项目的资金约为 2317.35 亿元，虽然用于儿童福利的支出不断增长，但相对于我国不断增长的国民生产总值，国家对于儿童福利的财政投入明显偏低。

　　与英国、瑞典、日本儿童福利支出占其国内生产总值比重相比，差距非常明显。儿童基本生活保障是儿童的最基础的保障，如果其基本生活保障都得不到落实，那么其他的财政保障更无从谈起。

　　2014 年 6 月，中央和地方开始不断实践并深化儿童福利政策改革，将儿童福利对象范围由原来的针对困境儿童逐步扩大到全体儿童，保障的内容也从单一财政津贴扩大到各种服务项目，儿童保护进一步强化了政府的托底责任，通过在部分试点施行项目，将基层的儿童福利服务体系建设的经验与模式向全国进行推广，我国普惠型的儿童福利体系建设得到全面推进。当前，不仅专家学者不断关注和探索儿童福利问题，而且成为社会公众关注的焦点，国家立法决策也越来越重视儿童福利问题，儿童福利水平成为改善民生和建设社会的重要指标。

　　目前，有些偏远贫困地区，对于困境儿童很难实现全面统计，地方政府不能有效链接政策资源，为当地儿童提供生活、教育、医疗等方面的救助和服务。中央拨款不能有效评价地方支出情况，地方缺乏人力资源进行调查，仅仅依靠一个部门或某个社会组织单打独斗地提供单一服务不能满足儿童及家庭的需求。如何建立一个政府、学者、社会组织等多元素参与的儿童福利网络和一个津贴与福利服务相结合的福利体系，是我国儿童福利事业所面临的新挑战。

　　中共十八届五中全会宣布，实施一对夫妇生育两个孩子的政策，以应对日益严峻的老龄化形势。这是中国共产党第十八届三中全会实施“单独二胎”政策后，国家人口政策的又一重大调整，对应对老龄化和扩大内需具有积极作用。然而，根据全国妇联的一项调查，在许多地方，二孩政策已经遇冷。超过一半的受访家庭不愿意生育二胎，其中出生成本、经济负担和照顾负担成为主要问题。因此完善儿童福利相关财政政策，消除育龄夫妇生育顾虑，减轻家庭的经济负担迫在眉睫。

　　当前儿童福利发展面临的主要问题是：第一，我国目前的人均 GDP 已经突破了 8000美元，并且预计“十三五”期间达到人均 1 万美元的水平，与快速发展的经济水平相比，儿童福利的整体发展水平增速较慢，与其存在落差。第二，普惠型的儿童福利网络还没有全面形成，财政供给的儿童福利津贴数目也较少，标准仍然较低，儿童福利没有纳入到国家发展的整体战略，一些政策仅在个别地区实行试点工作，地方工作控制难。最后，生育政策调整对人口结构转型调整缓慢，养育成本过大，“二胎政策”遇冷，生育政策得不到快速实施。因此，儿童福利工作的重中之重是加速推进儿童教育医疗以及生活保障等与儿童相关的制度的落实。

　　1.1.2 研究目的及意义。

　　我国当前正处于社会发展的过渡时期，组织机构以及经济发展模式都在经历不断的改变，随着全面建设小康社会的推进，儿童福利问题也显得越来越突出。要想实现全面小康社会，要建设社会主义和谐社会，儿童的和谐是必不可少的。而且，随着经济社会的发展，人们的生活观念也在逐渐改变，家庭问题也越来越突出。儿童发展是社会发展的核心，更是国家发展的重要组成部分，有效完善儿童福利供给政策是当前重要任务。故本文梳理了我国儿童福利支出数据，反映当前及未来的儿童福利供需数额，为政府部门制定更加合理的儿童福利供给政策提供建议。

　　1.2 文献综述。

　　随着经济的发展，“二胎”政策的放开，儿童问题的研究文献很多，研究领域也十分广泛，测算儿童福利供给的财政供给有很大的现实意义，因此本文在财政供给角度对其从以下几个方面做简单的梳理。第一，儿童福利的定义及供给主体；第二，我国儿童福利财政政策研究；第三，国外儿童福利供给的相关研究；1.2.1 国内文献综述。

　　1.2.1.1 儿童福利的定义。

　　目前专家学者的研究认为，儿童福利可以分为广义的儿童福利和狭义的儿童福利。1959 年提出的《儿童权利宣言》规定，只要是对儿童身心健康发展有利的制度都属于儿童福利范围。随着社会公平正义理念的逐渐传播，人们经济物质的不断丰富，对生活质量的要求也越来越高，满足儿童的需要变得愈加重要。所以有必要将全体儿童作为福利对象，满足其基本需要，提供相应保障，使得全体儿童健康成长。如果仅依靠家庭的力量难以抵御各种风险，社会和政府有责任对儿童给予保障。这是一种福利倾向，也是社会发展的体现。（陆士桢，1997）。

　　美国学者卡都逊和马汀（Kadushin & Martin）认为儿童福利是社会工作领域的一个专门领域，它的目的是为儿童提供直接或间接的服务，以支持、提高和补充家庭的功能，促进儿童健康发展。狭义的儿童福利认为其是社会中作专业服务领域的责任，应该利用专业的服务来帮助困境儿童，保障儿童和家庭的基本生活。(彭淑华，2008)。冯燕(2009)总结了儿童福利的狭义定义，指为满足儿童社会工作和社会福利需要而设计和提供的各种服务。因此，狭义的儿童福利比广义的儿童福利覆盖面更窄，它针对的是一定范围的儿童。例如：孤儿、残障儿童、流浪儿童、留守儿童、单亲家庭、严重疾病儿童等，需要采取救助、康复等特殊措施，保护其健康成长。

　　关于儿童福利供给内容，国外大都采取广义的儿童福利制度，其不仅包含健康、教育医疗等基本的生活保障，还包括休闲娱乐，儿童心理发展等内容，保障内容丰富。我国的儿童福利属于狭义的儿童福利制度，规定保障儿童的养育、生活、教育医疗等基本内容，但实际仍多以救助困境儿童为主，保障内容单一。

　　关于儿童福利的提供方式，国外的儿童福利制度大都包括各种形式的儿童津贴以及法律保护，同时还提供大量的专业性照顾服务，福利制度更体系化，福利方式更多样化。

　　相比我国的儿童福利制度大都针对特定的儿童，如困境儿童以及福利机构等院内儿童。当前国内外专家学者仅仅针对儿童福利的服务范围来介绍儿童福利的概念，没有界定儿童福利对象的年龄范围。

　　1.2.1.2 儿童福利财政供给主体研究。

　　关于儿童福利供给主体有两种不同的观点。一是认为家庭在促进儿童福利水平方面发挥重要作用，王素英（2002）认为家庭领养是养育孤残儿童的最佳方式，孙莹（2004）提出补充弱势家庭需求是主要措施，吴鲁平（2005）通过调查认为，家庭寄养模式给寄养儿童带来了可嘉的变化，使被寄养儿童在生理状况，心理健康水平等方面都得到有效改善，社会适应能力也得到加强，认为父母是最适合照顾孩子的人。二是认为由政府提供基础福利、服务、满足大众基本福利需求，第三方参与的 PPP 模式的儿童公共政策模型。兰莉（2010）认为政府的福利供给功能包括：提供完善的法规政策支持，相应的财政补贴以及一定的服务支持。通过一下措施实现政府的福利供给功能：扩大福利政策的覆盖范围、使福利供给资金来源渠道多样化，为福利事业发展提供专业的知道，政府发挥其职能，引导社会组织积极参与到儿童福利的事业中，通过以上努力实现政府的福利供给职能。

　　1.2.1.3 儿童福利供给财税政策的研究。

　　蔡亚飞（2016）在《我国儿童救助保护的财政供给状况研究》中通过对儿童福利供给方式和责任等分析，认为应该编制专门的儿童福利财政预算，将儿童福利财政投入制度化，完善财政供给的绩效考核机制，创新合作形式，用财政资金合理引导社会力量发展。

　　武庆华（2015）发表文章《财税法视角下留守儿童权益保障》文中指出虽然财政部制作的《全国公共财政决算表》中包含着“儿童福利支出”项目，但相关儿童福利支出的财政数额却少的可怜，他认为政府应当细化财政支出，加大对儿童福利的经费投入，设置专门的教育经费预算，保证儿童教育，建立专门的以儿童福利为导向的财政转移支付制度，增加财政投入，保障儿童基本生活水平。

　　陈雷（2017）在《论财税法的激励功能在全面放开二孩政策中的运用》一文中提出我国全面放开二孩之后，要充分利用本土资源，发挥财税法的激励功能。即在财政领域完善相应的制度供给，包括补贴的程序、补贴标准以及形式、支出的责任，改变现行政策无序的状态，改正其各自为政的状态。同时，在税收方面，构建以分类综合所得税制度为核心的费用扣除制度，并规范现行的减免税政策。借鉴美国政府关于生育激励的税改计划以及欧美国家的激励制度，从单一激励和生育激励走向多元化激励和养育激励，实现财税政策的功能互补。

　　1.2.2 国外研究现状。

　　1.2.2.1 儿童福利支出。

　　Martha N. Ozawa（2016）研究了日本的儿童福利支出，其儿童福利项目由国家和地方政府共同资助，国民政府的大部分费用都是由政府支付的。对于儿童津贴计划，中央政府支付三分之二的费用，当家庭的顶梁柱没有工作时，地方政府支付余下的三分之一。

　　当顶梁柱有工作以后，中央政府支付十分之二，地方政府支付十分之一，雇主支付剩余的十分之七。儿童支持津贴计划和特殊儿童抚养费计划全部由中央政府资助。为公共援助计划，中央政府支付五分之四的成本，地方政府支付其余五分之一。为了妇女的家庭与儿童的贷款计划，中央政府提供了三分之二的费用，地方政府提供三分之一。认为儿童福利项目支出不是一个反贫困战略而是一个投资战略，政府应当利用财政资金合理引导社会力量。

　　Barbara C. Coughlan（2016）对美国西部三个州的儿童福利供给情况进行分析研究，发现美国通过儿童局与国家公共福利机构建立合作、实现不断发展并加强合作来提供儿童福利服务，特别是在农村地区保护和照顾无家可归的人和被忽视的儿童。

　　Truxal 和 Andrew G(1953)在文章中指出，在美国，随着理论的发展，儿童福利的新定义扩大了儿童福利的范围，那么公共财政对儿童福利的支出将不可避免地增加，从而导致财政缺口。除此之外，人们随着经济水平的提高，对福利水平要求更高，儿童的需求也会随之增加。

　　1.2.2.2 国外对儿童福利保障机制的研究。

　　关于儿童福利保障机制的研究，Martha N. Ozawa(1991)研究了日本的儿童福利现状，认为经济水平的提高以及社会发展的变化是影响日本儿童福利项目的因素之一。介绍了日本与儿童福利相关的项目收入支出情况，以及相关的融资情况和管理模式。分析了项目的基本特征，认为日本通过投资策略为儿童提供福利的方式值得借鉴。有人建议，儿童福利基金的来源应该是多元化，由财政补贴、社会福利基金和非政府组织的投资支助提供支助。

　　1.3 研究思路及方法。

　　1.3.1 研究思路。

　　本文首先论述了我国儿童福利发展的背景，分析了儿童福利财政供给的理论基础和现实意义。然后，本文介绍了我国当前儿童福利财政供给的现状及存在的问题，以瑞典、日本和欧盟、美国为例，深入分析国内外儿童福利政策，为完善我国儿童福利发展提供经验。最后，梳理儿童福利财政供给中的主要问题，通过 LESLIE 模型预测我国未来儿童人口数量，并通过 LESLIE 模型制定出适合我国国情的儿童福利财政供给规模，提出优化路径和发展目标，为儿童福利发展提供有益参考。具体内容如下：

　　第一部分是文章引言。该部分主要介绍研究背景、目的及意义，研究思路及方法，创新与不足之处。

　　第二部分论述了与文章相关的基础理论。包括公共产品理论及政府提供服务产生的外部性理论，然后结合公共产品理论论述儿童福利的概念，根据外部性理论分析其应当由财政进行供给的必要性。

　　第三部分是分析现行政策下我国儿童福利的财政供给现状及存在的问题。该部分从儿童福利发展现状着手，以数据为支撑，深入分析儿童福利相关项目支出情况，全面阐述当前我国儿童福利财政供给的分配情况，找出现行政策存在的问题，并分析原因。

　　第四部分是经验借鉴。分析了美国、日本等国家的儿童福利财政支出状况以及激励儿童福利发展的财政政策，归纳了瑞典、法国等国家的福利津贴制度，对我国国内试点项目进行了归纳总结，其中设立儿童福利主任与设立基层联动机制等经验值得在全国推广。

　　第五部分是基于 LESLIE 模型预测我国未来儿童各年龄段人口数量，测算出适合我国国情的儿童福利财政供给规模，指出当前儿童福利财政供给分配的不足。

　　第六部分在第三章对现行儿童福利支出规模的状况分析基础上，借鉴第四章中国际先进的经验，结合第五章对未来每个年龄儿童数量的预测，提出针对每个年龄段儿童相对于应的福利政策。比如加大幼儿保育机构的建立，缩小初中儿童财政供给规模。

　　1.3.2 研究方法。

　　（1）比较分析法：本文从纵向和横向的角度，系统归纳了国内儿童福利财政供给情况，也借鉴了国际上其他国家在儿童福利财政供给方面的经验，进行比较，从而提出适合我国国情的儿童福利财政供给以及激励政策的相关建议。

　　（2）实证分析法：本文大量数据来自统计局、民政部官网发布的数据资料和近年来民政统计年鉴，本文儿童福利发展中涉及的大量文献和数据进行整理加工以及数据分析，进行计量分析，对我国政府儿童福利财政供给以及相关激励政策进行客观评价。

　　（3）文献分析法：数据收集方面，本文从 2011-2016 年《中国统计年鉴》、2011-2016年《中国教育统计年鉴》、2011-2016 年《中国卫生统计年鉴》等统计年鉴中汇总儿童福利财政供给相关数据。认真阅读相关资料，包括儿童福利财政供给和政策建议的文章，仔细研读国内外学术界对于该问题的最新研究成果，对相关文献资料进行研读和整理，通过分析得到相关的理论研究。

　　1.4 创新与不足。

　　1.4.1 创新之处。

　　本文的创新之处主要是搜集了大量与儿童福利相关的财政支出数据，通过 LESLIE模型预测未来不同年龄阶段的儿童人口数量，根据其人口数量发展特征提出更有针对性的儿童福利供给政策，实现资源的有效配置。

　　1.4.2 不足之处。

　　本文需要对儿童福利财政供给的相关数据做大量的收集工作，绝大部分的数据来源于各年国家统计年鉴和教育部官网公布的数据，可能会有数据的不完整以及相应误差，影响实证的结果；其次由于在预测未来儿童增长人数方面采用统计模型，采用我国儿童第六次人口普查的数据，距现在时间较长，可能存在一定的误差，对于模型的误差修正需要进一步改进，从而更具体准确的反映我国对儿童福利的供给。