儿童福利财政供给现状

　　第 3 章 我国儿童福利财政供给现状及问题分析

　　3.1 我国童人口及福利政策现状。
 

　　3.1.1 我国儿童人口现状。

　　

　　进入 21 世纪以来，我国人口形势发生了重大的改变。儿童占总人口的比例不断下降，自 2010 年，我国 0-14 岁儿童人口占全部人口的比例趋于稳定，截止到 2016 年底，占比为 16.7%。劳动年龄人口不断减少，人口老龄化速度加快，65 岁以上老人比重明显升高，需要将来社会公共服务的性质和范围与之相适应，未来年轻人将面临巨大的赡养父母的压力。单“独”两孩政策的实施，可使每年可能多生产 100 万-200 万人口，这将有利于保持合理的劳动力人口规模，并延缓人口老龄化速度，预计到 2050 年，老龄人口的比例可因此降低 1.5 个百分点，有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展。但短期内，在大中城市，单“独”两孩政策将会给医院、幼儿园、学校等带来供需方面的压力，因此，也对儿童福利事业的发展提出了更高的要求。

　　3.1.2 我国儿童福利供给主体及政策。

　　当前，我国儿童福利供给主体依然是依靠政府个别部门或某个社会组织单打独斗提供单一的服务，没有实现政府与民间合力推动儿童福利发展的专业化模式，依然是对个别困难儿童实现保障，不能引导社会力量加入其中。此外，我国没有形成系统的有关于儿童福利的法律，例如《儿童福利法》，没有对供给主体、经费来源等进行明确的界定，只在相关法律，如《未成年人保护法》、《义务教育法》、《母婴保健法》、《人口与计划生育法》和《民办教育促进法》等部分法律中提到。为了促进儿童福利事业的发展，我国近年也发布了部分相关政策：

　

　　我国目前缺乏系统的儿童福利政策，没有确定的责任供给主体，尤其是偏远地区，在政策执行过程中会有断裂现行，很难将福利政策覆盖到全国，实现普惠性儿童福利制度。仅在个别政策中对部分内容进行相关规定，无法评价政策执行的相关情况。

　　3.2 儿童福利财政供给现状。

　　3.2.1 儿童教育各阶段投入水平。

　　整体而言，我国教育事业取得了较大进展，教育改革稳步推进，儿童入学机会不断扩大，资源配置更加合理，教育质量逐步提升。其中，2004 年全国教育经费比 2003 年有所增加，增长率为 16.66%，国家财政性教育经费比上一年增长率为 15.98%，由于财政性教育经费统计口径的变化，2004 年教育经费比例有所下降。2016 年我国政府支出教育财政经费 38888.39 亿元，比 2015 年增长 7.64%。如图所示：教育经费财政支出占GDP 比重为 4.22%，自 2012 年以来连续五年超 4%，符合国际标准（4%）。虽然财政拨款数额不断增加，但是针对教育质量方面的投入依然不足，当前大量的教育经费都用于建设基础设施，改建学校，提高教师工资水平等方面。对教育质量方面的投入，如教师培训、课程改革以及教育质量监测和评估的投入仍然不足，因此存在儿童补课乱收费的现象，给家庭带来庭带来额外的压力。

　

　　根据教育部公布的《2016 年全国教育事业发展统计公报》数据显示，我们可以看出如下变化。

　　

　　我国目前的学前教育发展较快，在园幼儿园 4413.86 万人，比上年增加 149.03 万人。

　　幼儿园园长和教师的数量为 249.88 万人，比 15 年增加 19.56 万人。学前教育的毛入园率也达到了 77.4%，比上年提高了 2.4 个百分点。义务教育方面相对缓慢，2016 年义务教育阶段学校年增长率为-4.6%。全国共有义务教育阶段学校 22.98 万所，比上年减少1.32 万所。全国义务教育阶段共招生 3239.63 万人；在校生 1.42 亿人；专任教师 927.69万人；九年义务教育巩固率约为 93.4%。其中，小学 17.76 万所，比上年减少 1.29 万所；初中学校 5.21 万所，比上年减少 287 所。

　　特殊教育方面稳步推进，2016 年特殊教育学校 2080 所，比上年增加 27 所。特殊教育学校共有专业教师 5.32 万人；在校生 49.17 万人，比上年增加 4.95 万人。在普通小学和初中就读的学生中，有 51800 人参加了特殊教育课程，占特殊教育入学人数的 56.60%和 0.63%。

　　私立教育的发展是最突出的，2016 年，各级私立学校的年增长率达到了 4.2%。全国各级各类私立学校（教育机构）共计 1710 万所，比上年增加 8253 个；教育学生总数482547 万人，比上年增加 253.95 万人。其中私立幼儿园 154,200 个，比上年增加 7872个。

　　3.2.1.1 学前教育儿童福利财政投入水平。

　　随着市场经济的发展，之前由企业和政府提供的福利伴随着市场化改革都改为由市场进行供给，学前教育也是其中之一。到 2004 年，私人市场提供的学前教育服务开始超越公众，私人市场持续增长。现阶段，虽然幼儿园数量逐年增加，但是财政对其总体投入依然处于较低水平。政府提供的相对有限的资金只能用于部分国企幼儿园或者机关事业单位办幼儿园，或者由教育部赞助的部分幼儿园，大多数儿童进入私立幼儿园，以父母支付费用为主。

　　

　　我国加快发展公立幼儿园，积极支持普惠型私立幼儿园，进一步增加学前教育投入，加强幼儿园教师队伍建设，完善幼儿园监管制度，加强幼儿园教育指导。城市社区应当按照国家和地方的规定进行补充幼儿园；根据规定的程序调整教学和教育收费标准，合理控制家庭负担，通过平均财政拨款和专项补贴，解决公立幼儿园非在编教师和农村集体幼儿园教师的工资和工资问题。逐步实现同工同酬。

　

　　学前教育专项行动计划在促进我国学前教育发展方面发挥了重要作用。自 2011 年实施首个三年学前教育行动计划以来，我国学前教育实现了前所未有的快速发展。

　　2011-2013 年，中央财政拨款 500 亿元，用于学前教育行动计划专项资金计划，督促各级地方各级政府投入 1600 多亿元。2011 年以来，国家教育经费总投入中的全国学前教育经费占比逐年提高，从 2011 年的 4.27%提高到了 2014 年的 6.24%，如表 3.1。

　　3.2.1.2 义务教育儿童福利财政供给水平。

　　2010 年，我国政府对农村义务教育进行了有效的改革。之后，中央政府又加大资金投入，投资薄弱学校改造项目，改善农村的办学条件，为农村等偏远地区提供基本的教育保障，取得一定效果。2014 年 11 月，中央政府发布了 2015 年农村义务教育改革专项资金 215.6 亿元的预算。发布预算的同时要求地方政府合理编制预算指标，确定预算是否执行有效，保证预算工作顺利进行。中央转移支付预算在 2015 年确定后，中央政府将再一次核实中央政府 2015 年农村义务教育专项资金预算薄弱学校重组方案，并根据超额支付和较少补偿的原则调整预算。

　　2001 至 2012 年，政府为支持教育财政改革，完善学校基础设施建设，增加投入了3.7 倍的经费。同时，增加了亮相预算用来支持重要举措的落实，即“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿费）并免除学杂费。具体的支持项目有：城市义务教育补助、中小学教师国家培训计划、乡村教师生活补助费用、北方地区取暖费用、农村寄宿制学校费用以及地方全面改善办学条件的相关费用支出。

　　2015 年 4 月，财政部公报显示，中央财政 2015 年下拨城乡义务教育补助经费 1305.8万元，比 2014 年增加约 80.9 亿元，约增长 6.6%。与 2014 年相比，2015 年中央政府的重大变化即进一步增加投资，适当增加中部和西部地区单位面积的补贴标准，也就是说，中部地区的增长从 600 元到 800 元每平方米，西部地区从 700 元到 900 元每平方米，在此基础上，提升高寒、高海拔地区的补贴标准；东部地区将继续采用“以奖代补”的方式来支持。同时，除中、西部地区城乡结合部和连片特困地区以外，加大支付范围改善部分困难地区的办学条件，支持遭受自然灾害省份的儿童。

　　3.2.2 儿童福利医疗财政供给水平。

　　3.2.2.1 儿童医疗保险财政供给情况。

　　自 2009 年，我国开始逐步提高人均公共卫生服务标准，2013 年，基本公共卫生服务经费从 2012 年的人均 27.5 元提高到人均 30 元，其中新增经费的部分将用于提高包含预防接种在内的项目保障水平，以及新增的针对儿童的中医药健康管理项目。如图 3.5所示，自 2002 年到 2006 年，政府卫生支出占卫生总费用的比例一度维持在 20%以下，儿童处于基本医疗保障制度的空白期。到 2003 年，我国开始建立新型农村合作医疗制度，重新开始将农村儿童纳入基本医疗保障制度。2007 年，我国开展城镇居民基本医疗保险试点，将城市地区的中小学阶段的学生和少年儿童纳入基本医疗保险范畴。至此，儿童才重新被基本医疗保障体系所覆盖。

　

　　2015 年新农合的财政补助标准提高到每人 380 元，中央财政继续向中西部地区倾斜（如图 3.7）。自 2003 年建立新型农村合作医疗以来，政府不断提高财政对其的补助标准，从 2003 年建立新型农村合作医疗以来，政府不断提高财政对其的补助标准，从 2003年的 10 元一直增长到 2015 年的 380 元，其中从 2011 年开始，财政的补助标准每年提高 40 元，如图 3-6。

　　城镇居民基本医疗保险的财政补助标准也有所提高，在 2016 年的基础上提高了 30元，2017 年达到了人均 450 元。部分地区将更多重大疾病纳入大病保障范围。2014 年山西将儿童苯丙酮尿症、尿道下裂等疾病纳入大病保障范围，共计有 23 类疾病被纳入到重大疾病保障范围。在医疗救助方面，山西省将国家医疗保险与民间慈善救助结合起来，从 2014 年起，对于山西省的先天性心脏病患儿的治疗费用，新农合将报销 70%，受佑慈善基金将补助 30%。针对精神病患者在我国疾病经济总负担的排名中居首位的现状，北京市将精神障碍纳入大病救助中，对于精神障碍等疾病的救助比例由原来的 60%提高到 75%，门诊救助限额也由原来的 2000 元提高到 4000 元，住院限额由原来的 3 万元提高到了 4 万元，精神障碍重病救助比例由之前的 70%提高到 75%。

　　

　　3.2.2.2 妇幼保健服务供给现状。

　　党的十八届三中全会决定，启动实施一方是独生之女的夫妇可生育两个孩子的政策（以下简称“单独二孩政策”）。在实施独立的二孩政策后，累计生育需求得到释放，生育数量增加，大龄孕产妇的比例增加，孕妇和儿童卫生服务的数量、质量和服务资源将面临新的挑战。

　　妇幼保健院是国家出资建立，为妇女和儿童提供专门的健康保健服务的公办医疗卫生机构，包括医疗和孕产妇儿童保健两大职能。妇幼保健医院是我国公共卫生体系的重要组成部分，担负着社会责任，具有一定的公益性，在公共卫生基本服务均等化战略中，承担主要技术服务责任，带动基层妇幼保健医院发展，构建妇幼服务网络，提高妇女儿童健康水平，保障其健康发展。2004-2013 年，我国妇幼保健院数目不断增加，截止到2013 年，我国拥有妇幼保健院 3144 家，与上年相比增长了 3.29%；然而，2014 年妇幼保健院数量有所回落，下降到 3098 家。

　　

　　我国妇幼保健院根据其资金投入主体，分为国有医院、联营医院、集体办、民办和其他经济体。根据其主办单位，我国妇幼保健院包括政府办、社会办以及个人办三种。

　　目前我国妇幼保健医院以政府办为主，社会参与度低，政府引导力度不够。

　　

　　关于幼儿保健，2013 年，中央政府资助专项资金，在贫困地区实施新生儿疾病筛查补贴项目，以发现贫困地区新生儿的代谢紊乱和新生儿听力障碍，降低儿童智力发育迟缓和听力障碍的发生率。新生儿津贴 120 元，其中 50 元用于两代遗传代谢性疾病筛查，70 元用于听力筛查。补贴的分配和使用标准由省（自治区、直辖市）决定。中央政府为已被诊断为永久性听力障碍的儿童提供助听干预和康复工作的补贴资金，为患有听力障碍的儿童申请国家贫困康复服务。在当地农村合作医疗系统中，被诊断为苯丙酮尿症的儿童被纳入了重大新疾病的医疗保险范围。

　　其次，目前儿童床位约占总床位数的 5.6%，而儿童人数占全部人口的 16.5%，与儿童人数相比，床位处于紧缺状态，自 2007 年以来，我国儿童床位一直稳定在 5%附近，没有明显提高，儿童医疗资源配置严重不足。

　

　　3.2.3 儿童福利生活保障财政供给。

　　3.2.3.1 孤儿基本生活费标准提高。

　　目前，孤儿数据统计逐步走向规范化。2010 年起，孤儿基本生活费即纳入中央专项补助资金管理，按东、中、西部地区孤儿分别给予不同标准的补助，2012 年该标准有所提高。从政策设计原则来看，孤儿专项补助资金应当与孤儿总数呈同比变化，而从2010-2013 年中央财政专项补助资金数据来看，仅 2013 年两者呈下降趋势，2010-2012年和 2014 年，均呈反向变化，资金总量上平均变化幅度不大。

　　按照相关政策文件规定，我国孤儿数的统计为严格意义上的双孤，即失去父母或父母一方死亡另一方失踪的儿童。2012 年起，民政部下发文件，将艾滋病病毒感染儿童纳入孤儿基本生活费发放范围，享受同等待遇。2010 年建立孤儿基本生活费制度后，孤儿总数涨幅连续两年急剧增长，2012 年我国孤儿总数达 57 万人，为历年最高值。

　　按孤儿总人数测算人均中央补助水平呈逐年下降趋势。2010 年最高，达月均 833元，2013 年仅为 343 元。2013 年起，民政部、财政部发布进一步加强孤儿基本生活费专项补助资金发放的监管与审计办法，孤儿数据统计进一步规范化，错报、漏报等情况有所改善，孤儿总数回落，降幅在 4%左右。同年中央补助资金与孤儿总数均呈下降趋势，统计数据规范化效果显着。

　　2014 年我国孤儿数为 52.5 万人①，较上年减少 4%；中央财政补助资金 22.97 亿元，比上年增加 2%。按孤儿数占儿童人口的比例来看，以 2010 年全国人口普查 18 岁以下儿童数 2.79 亿不变值为基数来估算，2014 年我国孤儿约占儿童人口的 1.9‰，占总人口的万分之三。2014 年我国集中供养孤儿 9.4 万人，与上年持平；分散供养孤儿 43.2 万人，比上年减少 2.3 万人。中央财政专助补贴资金沿用 2012 年标准，按东、中、西部地区予以月人均 200 元、300 元、400 元的补贴，2014 年中央财政补贴孤儿基本生活费为 22.97亿元，比上年增长 2%。

　　截止到 2016 年年底，我国共有孤儿数量 46 万人，其中社会散居孤儿为 37.3 万人，集中供养孤儿 8.8 万人。全国办理家庭收养登记的家庭有 1.8 万户，港澳台收养登记家庭户 131 件，国外登记户数 2771 件，收养儿童数目占比较小，家庭收养数目呈下降趋势，如表 3-3 所示。

　　

　　3.2.3.2 受艾滋病影响及贫困儿童生活保障。

　　2014 年国家卫生卫计委、教育部、民政部快速响应舆论热点，联合发文，进一步落实受艾滋病影响儿童的医疗教育和生活保障。2014 年 12 月 21 日，联合教育部办公厅、民政部办公厅下达了《关于进一步落实受艾滋病影响儿童医疗教育和生活保障等政策的通知》，从努力消除社会歧视，进一步落实各项政策，依法保护儿童隐私，进一步加强监督检查 4 个方面对各地加强受艾滋病影响儿童保障工作进行了规范，同时卫计委责成地方相关部门了解核实相关情况。

　　2014 年艾滋病儿童基本生活费在全国范围内得到落实，5200 名艾滋病病毒感染儿童领取基本生活费，平均标准为月人均 835.4 元。2011 年起各地均已按照相关政策落实孤儿基本生活费。全国平均标准为集中供养月人均 1104.1 元，分散供养月人均 762.1 元。

　　其次，贫困儿童低保制度是其生活保障的最主要支持，低保制度的实施使得享受低保资金的儿童人数不断上升，但农村低保人口中儿童占比仅为 11 -13%。虽然城市低保人口中儿童人数占比高于农村，但比例依然较低，为 22% - 25%。其中截止到 2016 年，低保覆盖儿童人数为 923 万人，其中 380 万城市低保儿童，843 万人农村低保儿童。

　　政府加强落实贫困儿童生活保障，2014 年 990 万名儿童从中受益。贫困对儿童发育和成长造成的影响是永久性的，城乡居民最低生活保障和农村五保供养制度有效地为贫困家庭中的儿童提供了生活等各项保障。《社会救助暂行办法》的出台，也为贫困儿童接受全方面的社会福利服务提供了进一步的保障。目前我国对贫困家庭儿童的保护主要涵盖在城乡低保和五保供养两项制度之下，缺乏针对儿童的保障政策。2014 年，各项制度中的总收益儿童数达 990 万名，约为我国儿童人口的 3.5%，年人均补助标准达 1821元，占人均 GDP 的 3.9%。

　　

　　当前，我国贫困户中的儿童已经从低保现金转移中受益，促进了儿童生活状况的改善。全国城市中约有 18 个省高于全国平均水平 21.5%，其中儿童占比最多的为陕西省高达 41%，占比最低的为吉林省，占比为 11.3%。相比于城市，农村低保人口中的儿童占比相对较低，仅平均达到 11.4%，农村儿童福利生活保障供给仍有待提高。

　

　　2016 年民政部社会服务统计显示：当前，我国有儿童收养救助服务机构 705 个，年末收留抚养各类人员 5.4 万人，提供床位 10 万张。其中儿童福利机构提供 465 个，床位9.0 万张；未成年人救助保护中心提供 240 个，床位 1.0 万张，全年共救助流浪乞讨未成年人 5.2 万人次。