完善我国营业税改增值税的路径选择和建议

　　第 6 章 完善我国营业税改增值税的路径选择和建议

　　笔者认为要想实现我国营业税改增值税的改革，必须借鉴上一章中各国的改革经验与制度设计，同时结合我国的实际国情，解决当前改革存在的问题，稳步地推进下一步改革，实现改革的既定目标，充分发挥增值税的作用。本章主要从路径选择、制度设计、财税体制、征管制度等四个角度提出笔者针对改革的一些建议。

　　6.1 营业税改增值税的路径选择

　　交通运输业、服务业与邮电通信业占整个营业税收入中的比重加总还未超过50%。改革的重点在于建筑业、金融保险业和房地产业。根据目前的改革路线来看，与生产经营联系密切的先行改革，今年邮政行业也已纳入试点改革，建议下一步首先选择建筑业和房地产业，这两种行业与生产经营联系密切，建议还是以上海为试点先行试点，逐步扩围到全国范围；其次选择占比较小，改革相对较容易，但与生产经营关系较少的通信业、文化体育业、娱乐业以及其他服务业等；最后改革金融保险业，可以借鉴国外增值税改革经验，把大部分金融保险业纳入小规模纳税人进行管理，小部分采取优惠减免的措施。

　　已纳入增值税征管的行业主要按照与第二产业联系紧密程度和改革难易程度的标准来设计改革的行业顺序。因此，笔者认为仍应按照此标准，具体采取以下几个步骤进行改革。

　　第一步进行建筑安装业的改革。根据中铁十一局的测算结果，该行业不能抵扣的成本费用占成本费用总额的 54.69%。所以，保持该行业税负不变和财政收入不受影响的前提下，应采用 6%税率。

　　第二步，文化体育业、餐饮服务业、娱乐业的改革。这类行业由于小规模纳税人较多，征管难度较大，并且征收营业税时的税率高低不等，所以税率不宜设置过高，也应纳入低档税率征管。娱乐业应通过消费税等其他税种要进行调节，从而保证增值税的“中性”作用。

　　第三步，金融保险业的改革。国际上，金融保险业的税收征管也是个难题，大多采用两种方式：一种是按小规模纳税人征管，一种是直接进行税收豁免。针对我国的实际国情来说，还不具备完全免税的条件。因此，建议把易于监管的领域按低税率征收，把难以监管的产品与服务交易纳入免税范围。

　　6.2 增值税制度设计方面的建议

　　6.2.1 税率选择建议

　　增值税税率的选择，应当遵守五大原则：中性，效率，确定性，简化、效力、公平与适应性。

　　增值税的税率级次越多，就越不利于中性作用的发挥，也不利于保持税收遵从度。因此，一个良好的增值税制度包括了较低的增值税税率和单一的税率档次两个要素。

　　结合各国增值税率设计情况（如下表 6.1），各国增值税标准税率一般在 15%左右，并且增值税制度越完善的国家，其税率的档次越少。因此，笔者认为我国增值税税率应逐步趋于统一，并且通过消费税的高税率来实现税收公平目标。

　　笔者认为，在全行业纳入增值税征收范围之后，我国增值税的基本税率仍应采取 17% 税率。而低税率的设置需要在 13%、11% 和 6% 三档税率之间进行测算，逐渐形成统一的低档税率。

　　6.2.2 小规模纳税人的界定建议

　　完善我国纳税人制度的重点是小规模纳税人的简易征收制度，建议逐步缩小小规模纳税人规模，最终取消小规模纳税人制度。2009 年以来，我国小规模纳税人征收率降低为 3%，同时一般纳税人的认定标准也有所下降。借鉴国际改革经验，为了进一步保证公平税负，降低征管效率，有必要大幅提高增值税的起征点，减少小规模纳税人，最终取消小规模纳税人制度。

　　6.2.3 税收优惠

　　增值税是一个需要广泛征收才能发挥应由效率水平的税收制度。在增值税制度中，优惠政策实质上是一种歧视性政策。增值税的优点就在于环环抵扣机制，一旦某一环节出现了例外，尤其是中间环节，就会导致整个抵扣链条出现断裂。

　　所以，增值税不适合设定过多的优惠政策。一般来说，增值税应具有宽广的税基，广泛适用于各种商品和服务，优惠政策适用范围应尽量小。

　　因此，我国在改革与完善增值税制度的时候，应该把优惠政策设置在最终消费环节，也就是广大消费者直接购买的生活必需品环节，这样才能减小对增值税抵扣链条的冲击。

　　目前，我国的增值税优惠政策还包括即征即退和先征后退，这主要是针对需要扶持的产业和行业。这两种优惠措施不会破坏增值税的抵扣链条，可以适当的加以利用。

　　6.3 财政制度的改革

　　6.3.1 完善我国分税制财政体制改革

　　目前中央与地方的分享比例无法满足地方政府的财力需求，然而，重新划定分享比例还需要考虑许多因素：一是，调整税收分成比例的初衷，是保障地方利益还是确保中央税收收入的稳定；二是，中央与地方之间的信息不对称问题，使中央不能了解地方政府的财政状况，不能采取相应的辅助措施抵消制度设置对地方政府造成的负外部性，例如转移支付制度。因此，在改革后期逐步取消税收返还给地方的政策同时，适当地增加地方政府对增值税收入的分成比例。

　　除了分享比例的重新调整外，进一步健全转移支付制度也是改革的重点。一是，进一步加大财力性转移支付资金规模，让地方政府有充足的财力自主地组织建设，尤其是西部落后省份政府，主要包括一般性、民族地区和调整工资等转移支付方式；二是，减少不必要的专项转移支付资金规模，减轻地方政府资金配套的现实压力，改变由于资金使用的政策性、目的性过强导致的转移支付制度逐渐成为激励或救济手段的现实；三是，对现行转移支付因素法进行改革创新，使之更好地反映一个地区的财力收支差异情况。

　　6.4 税收征管的改革

　　6.4.1 税收征管的职能分配

　　随着营业税行业逐步纳入增值税的征收范围，地方税务部门的职责范围进一步缩减，地方税务局失去了营业税征管权利的同时也失去了存在的必要性。国税部门与地税部门的分设主要是为了避免中央的财政收入受制于地方，使中央财政来源有充分的保障。但随着时间的推移，两套征管机构并存的矛盾逐日堆积。国税部门和地税部门是两个独立的执法主体，有各自的分工和职责，但工作对象是共同的纳税人，在业务方面缺少沟通，信息也未能实现充分共享，甚至有时为争夺税源出现违规操作的现象，致使国家税收受到损失，税收征纳和运行成本更是急剧攀升。我国的税务机构设置不科学，缺乏监督机制，导致税务腐败，而且征管成本较高；税收征管的秩序混乱，影响企业正常的生产经营活动，激化征纳双方的矛盾。

　　笔者认为，把地税系统同国税系统彻底合并的想法并不现实，主要是因为改变两个部门长期形成的固定格局耗时耗力，成本过高，弊大于利。同时，地税部门对地方财政税收收入的征管与测算有着不可替代的作用。随着地方税收体系的不断健全，地税部门将肩负起更重要的职责。

　　因此，笔者建议国税部门与地税部门都应该进行保留，只是需要进行调整。

　　首先，在改革过程中两个系统应加强业务交流，采取适当的人员调动。其次，地税系统也应精简本部门的人员配置，随着业务与职责的变化调整工作人员的数量，加强工作人员的业务能力培训。最后，严格按照“事权与财权相匹配”的原则，属于中央税的由国税部门征管，属于地方税的由地税部门征管。

　　随着资源税、环境保护税等税种的设置与改革，地方税收能够得到更充分地保障，地方税收体系也能够最终建立。地方税种和税源的增加，需要充实地税系统的人员配置，扩大地税系统的职责范围，从而保证地税系统存在的必要性与持续性。

　　6.4.2 提高税收征管效率的相关政策建议

　　首先，简化增值税的征管手续。以增值税专用发票的申领手续为例，手续的繁琐给纳税人带来很多不便，增加了征管成本，降低了税收征管效率。简化征管手续也响应了中央转变政府职能，改变工作作风，简政放权的号召。当然，在简化程序的同时，也要建立高效的风险防控体系。

　　其次，提高税务系统征管过程中的信息化水平。国外的税收效率不仅依靠本国的纳税意识，很大程度上也依赖于高科技软件的投入。目前，我国税务系统在科技投入方面也有所提高。一方面，我国应提高包括税款缴纳，发票认证，审批手续等各方面的信息化水平。另一方面，税务系统应建立与完善税务系统的风险防控体系，使得增值税征管的风险防患于未然。

　　最后，加强改革中新政策出台的宣传力度，提高政策对实践的指导性。在国税网站中时常出台新的政策法规，然而对于相关企业来说，缺少更直观的渠道获悉相关政策变动的信息，从而制约了这些企业根据政策调整本企业经营的行为，不利于税收遵从度的提高，也不利于发挥税收政策应有的激励作用。因此，新的政策法规出台，尤其是一些小政策的细微变动，不仅需要政府网站、报纸等媒介的推送，也需要税务系统真正有“为纳税人服务”的意识，采取有效措施及时通知到相关企业。除此之外，很多税务政策并没有考虑到实务操作性，这反映了政策出台前的可行性研究不足。所以为了避免造成改革的更多不便，就要加强纳税人的实地调查与取证，保证政策的可行性，同时针对纳税人的反馈，及时调整与补充相关政策法规。