杭州市城镇居民最低生活保障支出的财政供给能力分析

　　第五章 杭州市城镇居民最低生活保障支出的财政供给能力分析
　　
　　前一章节主要从满足低保家庭基本生活需要的角度，对最低生活保障标准的有效性进行测算、分析。但是仅从需求角度对最低生活保障标准进行考虑，是不全面的。低保这一对公共财政依赖性极强的制度，也要重视从供给角度进行分析。

　　当财政对最低生活保障有充足的资金支持时，低保标准的制定也就可以更多的从满足困难家庭基本需求的角度进行分析。在这一章中，将会对杭州市城镇居民最低生活保障支出的财政供给能力进行分析。

　　第一节 财政对最低生活保障的支出及比重
　　
　　公共财政有多少投入到社会保障事业，是衡量一个国家或一个地区最低生活保障水平的重要指标。依照表 5-1 的数据计算可得，杭州市 2006 年至 2010 年财政投入到社会保障的资金从总量上看是逐年增加的，从 2006 年的 41.46 亿元上升到 2010 年的 86.83 亿元。但是社会保障占财政支出的比重并不高，五年平均在14.74%左右，与发达国家一般 30%-50%的标准相比，还是偏低的。根据《浙江省人民政府关于建立社会保障资金多渠道筹措机制的意见》，“逐步使社会保障支出占财政支出的比重达到 20%,鼓励有条件的地方达到更高比例”.杭州市还没有达到20%的比例，仍要加大对社会保障的财政投入，同时也增加对最低生活保障的财政投入。【1】

　　
　　通过将杭州市社会保障支出与地方财政支出做比较，反映出公共财政对社会保障构建的投入偏低，对最低生活保障的资金支持也是偏低的。而通过将最低生活保障资金直接与地方财政支出做比较，就能更直观的反映问题。【2】

　　
　　杭州市是全国经济较发达的东部沿海城市，2013 年杭州市的 GDP 达到8343.52 亿元，城镇低保保障资金占 GDP 的比重仅为 0.06‰，可见杭州市有足够的财政资金来支付最低生活保障资金，但实际上最低生活保障资金在公共财政中占的比例偏低，财政支出的结构还不合理。在公共财政总量有限的情况下，地方政府会倾向于把资金投入到能促进经济发展的领域，对于最低生活保障等民生类事业的投入就会减少。从上表 5-2 中可以看到，2009 年城镇低保保障资金占地方财政支出的 1.28‰，2013 年该比例为 0.62‰。2009-2013 年杭州市城镇居民最低生活保障资金占地方财政支出的比例呈逐年下降的趋势。其中 2009 年杭州市城镇居民最低生活保障资金支出总额在近 5 年中是最高的。这是由于 2008 年发生的全球性金融危机，实体经济受到严重冲击，国际市场上供求变化，导致出口量减少，杭州市劳动密集型的产业受到冲击，失业困难人群增多，需要政府救助的对象增多，所以 2009 年的最低生活保障资金支出较多，以保障困难家庭的基本生活需要，维护社会的安定和谐。

　　最低生活保障是社会救助体系中重要的一部分，而保障资金是保证最低生活保障制度可持续运行的物质基础。杭州市政府在追求经济快速发展同时，应不断增加最低生活保障资金的投入，共享共建生活品质之城。

　　第二节 最低生活保障支出的地区差异
　　
　　根据 2007 年杭州市出台的《杭州市城乡居民最低生活保障实施办法》，杭州市区城镇居民最低生活保障资金，由市、区财政各负担 50%.萧山区、余杭区及县市城镇居民最低生活保障资金，由各地根据实际情况分别确定区、县（市）、镇（乡）财政的分担比例。为了保证低保资金得到全面的落实，根据 2009 年 1 月 1 日起杭州市实施的《关于取消乡镇一级低保资金配套的通知》，乡镇一级不再承担低保的配套资金。

　　财政用于最低生活保障资金支出时，主要考虑保障人数和补助水平两方面因素。杭州市城镇居民最低生活保障主要采取的是差额补助方式，即低保对象实际的补助水平由最低生活保障标准减去其月收入后计算得出。通过对表 5-3 的数据进行简单的计算，可以发现杭州市各区、县（市）的月最低生活保障资金支出约等于该地区保障人数乘以月人均补助水平。如上城区 2013 年 12 月最低生活保障资金支出 50.3668 万元，保障人数乘以月人均补助水平为 50.3664 万元（1066*472.48=503663.68 元）。如拱墅区 2013 年 12 月最低生活保障资金支出90.3579 万 元 , 保 障 人 数 乘 以 月 人 均 补 助 水 平 为 90.3571 万 元（1861*485.53=903571.33 元）。

　　杭州市最低生活保障资金由各级人民政府负责筹集。最低生活保障水平受地方财力的影响。从人均 GDP 的角度对 2013 年杭州市各地区进行排名，上城区人均 GDP 位列第一，淳安县为倒数第二。但 2013 年，上城区纳入保障范围的人数为 1066 人，用于低保的资金为 50.3668 万元。淳安县纳入保障范围的人数为 604人，用于低保的资金为 15.3093 万元。淳安县经济发展水平要落后于上城区，但是上城区享受低保的人口、人均补助水平却远高于淳安县。可以发现，地方财力越是充裕，保障标准越高，用于低保的资金也越多，更能保障贫困人群的基本生活需要。而越是贫困的地区，地方财政收入越是吃紧，保障人口和保障水平也就偏低，这就会导致获得保障的人保障不够充分，同时还存在着较多的贫困人群得不到保障。【3】

　　
　　第三节 小结
　　
　　一、杭州市城镇居民最低生活保障资金占地方财政支出的比例偏低。从全杭州市的角度考虑，杭州市有足够的财力来供给最低生活保障支出，但实际供给的资金比例偏低，这就涉及政治意志上是否愿意将资金投入到促进低保事业的发展中。最低生活保障所需资金全部来源于财政，是非缴费型的救济制度。针对目前杭州市低保资金在公共财政中占的比例偏低，一方面要建立健全合理的财政支出结构，增加公共财政对低保资金的供给，从而调整最低生活保障标准也有相应的资金支持，避免应“资金瓶颈”而导致人为压低最低生活保障标准；另一方面，可以考虑将一部分的个人所得税收入用于低保开支。个人所得税开征和调整的原则是调节收入差距，缩小贫富悬殊。而低保制度从解决相对贫困的角度看，也是要防止社会贫富差距的拉大，可见个人所得税和低保制度在施政目的上有相交集的部分，所以可以考虑个人所得税的一部分作为低保资金的来源。选取 2009-2012年杭州市城镇居民最低生活保障资金与杭州市个人所得税的数据，得出最低生活保障资金占个人所得税的比重平均在 5.58‰左右，政府将个人所得税作为最低生活保障资金的专项财源是有可能的。【4】

　　
　　二、杭州市各区、县（市）用于最低生活保障的资金存在着不合理的地区差异，在明确各级财政保障资金分担比例时，还应增加对经济落后地区的财政转移支付，充实其最低生活保障资金。在制定财政预算时，要为保障困难人群的基本人权而划分出一部分的财政资金，那么到底由谁来为实施这一制度买单呢？在现实中，杭州市实行的是由市、区、县各级财政分担的机制。但是在实际操作中，分担比例不明确，应通过合理测算明确各级财政应分担的资金比例。同时为避免县级受财政资金制约，而对最低生活保障的实施力度不够等情况，应将筹集最低生活保障所需资金的任务交由更高一级的财政，同时增加财政对经济落后地区的转移支付。