城镇居民最低生活保障标准的研究导论

　　第一章 导论
　　
　　第一节 研究背景和研究意义
　　
　　一、研究背景
　　
　　根据 2002 年“全国百城万户低保抽查”结果显示，低保家庭面临的生活困难主要包括：就业难（占 28.7%）；医疗费用高（占 25.9%）；子女教育负担重（占 17.3%），住房条件有待改善（占 3.88%）。《城市居民最低生活保障条例》规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”.《条例》规定的保障项目准确的瞄准了居民的生活所需。制定最低生活保障标准，不仅是要考虑维持人生存的基本需要，还是适当的考虑贫困人群接受医疗救助（保障自身健康），接受教育（开发人力资本）等方面的需要。

　　由于各地社会经济发展水平有高低，发达地区的贫困当然不能与欠发达地区的贫困相提并论。基于此，中央把最低生活保障标准制定的权利下放给地方政府。

　　中央对如何制定最低生活保障标准并没有明确的规定，各地政府依据本地实际情况，选用不同的测算方法制定出具有地方特色的保障标准。目前，应用于测算最低生活保障标准的方法主要包括：收入比例法、市场菜篮子法、恩格尔系数法、最低工资法、数学模型法等。

　　杭州市将城市发展定位在“共建共享生活品质之城”,随着人们生活水平的日益提高，基于相对贫困理论，对于低收入人群的保障标准也要相应提高，以使其共享城市发展的成果。在满足低收入人群基本生存需要的同时，给予其医疗救助、教育救助、就业援助、法律援助等，保障其拥有健康权和一定的发展权，从而从根本上脱贫。

　　根据《杭州市人民政府关于印发杭州市城乡居民最低生活保障实施办法的通知》（杭政[2006]13 号）规定，“城镇居民最低生活保障标准，应不低于当地上年企业最低工资标准的 40%”.杭州市在制定城镇居民最低生活保障标准时，主要参照当地的最低工资，制定的方法不够规范、严密。保障标准是能保生存、保基本还是保发展，需要通过进一步测算得出。

　　最低生活保障制度的长效运转，要以公共财政为支撑。当前，公共财政用于社会保障的资金比例偏低，用于最低生活保障制度的资金比例偏低，使得最低生活保障标准的提高受限于政府财力。
　　
　　二、研究意义
　　
　　最低生活保障标准是最低生活保障制度的核心内容。科学合理的最低生活保障标准，能满足低收入人群生活上的诉求，让他们感受到社会所给予的温暖，维护社会的安定和谐，让改革发展的成果为全体人民所共享。

　　初次分配注重效率所带来的贫富差距问题，市场机制是无法自我消化的，需要政府的宏观调控。政府可以将最低生活保障作为调节收入分配的工具，缩小收入差距，彰显社会的公平正义。

　　可见，制定科学合理的最低生活保障标准是非常有必要的。本文通过运用ELES 模型，对杭州市城镇居民最低生活保障标准进行理论上的测算，得出三大理论保障标准，进而与实际保障标准相比较，考察杭州市现行最低生活保障标准的保障水平和保障力度。为杭州市制定科学合理的城镇居民最低生活保障标准提供一定的参考。

　　第二节 文献综述
　　
　　一、国外研究现状及发展趋势
　　
　　Seebohm Rowntree 认为贫困是绝对意义上的贫困，因而其将贫困线定位在保生存，最早提出采用市场菜篮法来测算贫困线，使贫困者能获得维持基本生活所必需的食物。Orshansky（1969）认为一个家庭将收入的 30%以上用于食物开支就是贫困，提出用恩格尔系数法测算贫困线。

　　随着社会的发展，对于贫困的认识更为深刻，Peter Townsend（1993）认为人的基本需要不应该只局限于营养的基本需要，还应包括教育、安全、住房等需要。

　　Peter Townsend 提出相对贫困理论，通过实地调查访谈，根据社会所公认的基本生活方式，建立“缺憾指标”来测算贫困线。贫困线应该随着社会所公认的基本生活水平的提高而提高，使贫困者不被排除在最低限度的生活方式之外，共享社会发展的成果。

　　对于贫困的争论集中在绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是总收入绝对值低，相对贫困是通过总收入与社会中另一部分人相比较产生。相对贫困的提出并不意味着绝对贫困已经过时。相对贫困是对绝对贫困的补充，而不是替代。用绝对贫困理论来分析发展中国家的贫困较为合理，而相对贫困理论适合用于分析发达国家的贫困。20 世纪 90 年代，西方国家尝试用 at risk of poverty（贫困风险）、socialexclusion（社会排斥）、deprivation index（剥夺指标）等理论来测算贫困线，但由于其理论前提是支持社会不平等，因而测算方法备受质疑。

　　在国外，最低生活保障制度被称为社会救助。接受资产调查是享受福利政策的前置手续，这在全世界各国中广泛应用，被认为是兼顾效率与公平的政策措施。

　　社会救助制度建立初期，由企业承担救助资金。随着社会中贫困问题日益严重，需要接受救助的对象越来越多，单靠企业是无法支撑起这张救助网，因此开始转由国家承担救助资金的支付。

　　凯尔斯提出采用差额的方式向低收入人群发放救助金，保障其能达到全社会平均生活水平，并可将个人所得税作为救助资金的来源。

　　二、国内研究现状及发展趋势
　　
　　随着社会制度的进步，贫困问题日益受到重视，国内学者们对贫困问题的研究越来越深入。

　　对于贫困，最初关注的是低收入人群物质上的匮乏。国家统计局《中国城镇居民贫困问题研究》课题组将贫困定义为：在物质生活上陷入困难，缺少某些必要的生活资料以及服务。贫困是物质资源的缺乏，随着研究的不断深入，学者们认为制定的最低生活保障标准如只是帮助困难家庭维持生计，而不提供医疗、教育等方面的救助，则并不能从根本上使困难家庭脱贫。因为造成贫困的很大一部分原因在于身患疾病，受教育水平低，所以低保标准不能制定在只满足维持生存所需，也要保障困难家庭的健康权和发展权。

　　对于贫困的定义不同，则会选用不同的经济指标作为参考来制定保障标准。

　　姚建平（2012）将目前贫困线的测算方法分为两大类。（一）以收入为基础的贫困线测定方法：1.国际贫困标准；2.收入分布函数法。（二）以消费为基础的贫困线测定方法：1.市场菜篮法；2.恩格尔系数法；3.世界银行提出了每人每天 1 美元以及每人每天 2 美元标准；4.马丁法；5.郎奇的扩展线性支出模型（ELES）；6.消费支出比例法。

　　吴碧英（2001）通过实证研究，提出我国运用国际贫困标准法来测算保障标准时，选用的比例系数应在 20%-30%之间。陈亮（2011）对厦门市 2011 年的城镇居民最低生活保障标准运用市场菜篮法（菜篮子中包括基本的食品和非食品）进行测算，得出当前的保障标准是偏低的，有待进一步提高。

　　目前，各种测算保障标准的方法中，较为科学的是制定多条不同保障水平的标准，以及采用“综合法”,考虑多个经济指标制定保障标准。

　　童星和林闽钢（1994）在对我国农村的保障标准进行研究时，提出要以特困标准、温饱标准、发展标准来替代现行单一的保障标准。洪大用（2003）考虑建立指标体系来确定保障标准：（一）基本食物支出；（二）基本非食物支出；（三）家庭情况；（四）经济发展水平。

　　建立数学模型并借助相关计算机软件来测算理论保障标准，也是目前贫困线研究领域应用较广的方法。李春根、赵卓（2011）认为当期我国的城市居民最低生活保障标准处于温饱线的水平，总体上来说标准还是偏低的。柳清瑞、翁钱威（2011）利用扩展线性支出模型（ELES）对 1998 年至 2008 年我国城镇居民最低生活保障标准进行理论测算，并与实际低保标准进行比较，发现实际给付水平明显偏低。王有捐（2006）计算得出理论上 2003 年 35 个大中城市应在目前保障标准 2715 元的基础上提高 1.1 倍，即 2987 元。林志伟（2004）对我国 2004 年的城镇居民最低生活保障标准进行实证研究，得出保障标准仅仅停留在保生存的水平，且保障标准没有与最低工资拉开距离，从而不利于鼓励低保对象就业。洪大用（2003）指出当前中国城市的最低生活保障标准整体是偏低的。其从经济发展水平的角度分析，认为经济发达地区的最低生活保障标准要高于欠发达地区的标准，城市的最低生活保障标准要高于县城的标准。如果两地的经济发展水平差距不大，但是最低生活保障标准存在着很大的差距，说明制定最低生活保障标准的制度存在着问题。

　　最低生活保障标准并不是越高越好，当然更不是越低越好。太高的标准，超出财政承受能力，则政府不得不采用量入为出的政策，限定享受低保的人数或降低保障标准；太低的标准，则不能满足贫困家庭基本生活需要，使最后的安全网存在着漏洞。

　　制定科学合理的最低生活保障标准要以充裕的财力为支撑。目前，我国的最低生活保障制度实行的是地方人民政府负责制。保障资金主要是由各地方政府负责筹集。最低生活保障标准与当地的社会经济发展水平呈高度相关，造成不同地区的救助对象生活质量上的巨大差异。法国目前的社会救助制度中，国家与地方政府各自筹资责任明确，制度运作良好。我国虽明确了要采用筹资分摊机制，但对具体的分摊比例却没有明确。因此我们可以借鉴国外经验，明确资金分摊比例。

　　唐钧认为可以考虑形成中央、省、市、区四级救助资金分担机制。在财力允许的情况下，更优的做法是减轻区、县分担的资金，由上级财政负责筹集。而洪大用，刘仲翔（2002）基于委托-代理理论，提出建立专业的低保事业机构作为管理者，政府作为政策制定者和资金提供者，缩减行政事业费开支，鼓励竞争，提高运作效率。

　　综上所述，可以看到对于最低生活保障标准的研究取得了一定的成果，特别是用理论测算的保障标准与实际保障标准比较，可以判断实际保障标准目前的保障水平及保障力度。通过提出指数化的调整方案更是为制定科学、规范的实际保障标准提供了理论指导。但是随着社会变迁，对于贫困的认识是不断演进的，当前还只是处在探索阶段，对于一系列的问题还没有做出很好的回答，如最低生活保障的保障项目应该包括哪些？保障水平多高才是科学合理的？保障标准与最低工资标准之间是什么关系？两者之间保持多大差距才是有效的？

　　第三节 研究思路、研究方法和创新点
　　
　　一、研究思路
　　
　　本文第一部分主要是介绍了研究背景、研究意义，以及对国内外关于最低生活保障标准的研究成果进行了概述。这一部分的主要作用在于表明本文选择最低生活保障标准这一切入点进行研究的意义。

　　本文第二部分主要是介绍了与最低生活保障标准相关的概念。包括贫困、社会救助、最低生活保障制度、最低生活保障标准及与其相关理论。对于最低生活保障标准的研究首先需要建立在一定理论知识的储备上，否则所研究的问题就像是空中楼阁，得不到理论的支持。这一部分的主要作用是，通过对国内外相关理论的研读，找到研究问题的关键点，明确研究任务。

　　本文第三部分第一节主要阐述了杭州市城镇居民最低生活保障制度的现状，发现制度在扩大救助对象，提高救助水平等方面取得了一定的成果。这一部分的主要作用是，最低生活保障标准是最低生活保障制度的核心内容。标准是以制度为依托的，直接从标准入手进行研究，则只能看到局部，无法看到整体，会出现对标准作出的判断有失偏颇，因此先对制度做一定了解是非常有必要的。

　　第二节分析阐述了杭州市城镇居民最低生活保障标准运行的现状，发现标准虽然逐年提高以及制定了多元化的弹性标准，但是通过将保障标准与低收入户月人均食品支出比较，发现保障标准仍偏低。同时制定的保障标准还存在着地区差异。这一部分的主要作用是，发现保障标准是偏低的这一重要信息。为下文进一步的研究先形成一个直观的认识。

　　第三节对杭州市城镇居民最低生活保障标准制定和调整的现行政策进行评述。在第二节中，通过分析发现保障标准是偏低的。那么保障标准是依据什么制定的呢？是否是因为制定方式的不科学不合理导致了保障标准偏低？这一部分的主要作用是在于通过对杭州市城镇居民最低生活保障标准方面的相关政策的研读以及阅读新闻报道，总结出杭州市城镇居民最低生活保障标准制定和调整的主要依据，即：最低工资、物价水平、不同部门间协商确定、财政承受能力。

　　本文第四部分的主体是建立模型测算理论保障标准并对实际保障标准进行分析。首先是对目前国际上常用的贫困线测算方法进行分析，比较得出本文选用扩展线性支出模型。通过模型测算出杭州市 2010-2012 年理论三大保障标准，分别为生存保障标准、基本保障标准、发展保障标准。将保障标准与年人均食品支出、年人均可支配收入进行比较，分析现行杭州市最低生活保障标准处在怎样的保障水平。

　　本文第五部分从财政供给角度分析最低生活保障标准的制度是否有充足的财力支持。通过分析发现财政对社会保障的支出比例偏低，最低生活保障资金占杭州市 GDP 和财政支出得比例偏低。以及最低生活保障资金存在着地区差异。

　　本文第六部分是对杭州市城镇居民最低生活保障标准的科学合理制定提供相关的政策建议。以期制定的最低生活保障标准能更好的保障低收入人群的生活。

　　二、研究方法
　　
　　（一）文献分析法通过图书馆获取了与杭州市城镇居民最低生活保障标准相关的文献及图书资料，对实际保障标准的执行情况及研究现状有了全面认识，为论文的写作奠定了坚实的理论基础。

　　（二）定性与定量研究相结合对最低生活保障标准现状的研究主要采用了定性的方法，而对保障标准的测算、最低生活保障的财政供给能力分析，主要采用了定量的方法。

　　（三）数学模型法建立扩展线性支出模型，来测算杭州市城镇居民最低生活保障三大理论保障标准。

　　（四）比较分析法通过最低生活保障标准与相关的经济指标（最低工资、年人均食品支出、年人均可支配收入等）进行比较，分析保障标准的保障水平和保障力度。

　　三、创新点
　　
　　本文的重点在于探究杭州市制定的城镇居民最低生活保障标准是否科学合理。通过选用扩展线性支出模型测算理论保障标准，使研究过程更为客观。同时根据对低收入人群提供的必需品的层次不同，测算出生存保障标准、基本保障标准和发展保障标准。同时又考虑到了公共财政的充裕与否对保障标准制定的影响。

　　从需求和供给两方面进行较为全面的分析，以期对杭州市城镇居民最低生活保障标准的制定提供一定的参考。