最低生活保障标准的相关概述

　　第二章 最低生活保障标准的相关概述
　　
　　第一节 贫困的定义及反贫困理论
　　
　　一、贫困的定义
　　
　　（一）国外学者对贫困的定义
　　
　　贫困是现实生活中常见的概念。但不同空间不同时间的社会形态下，对贫困会有不同的认识。可见，贫困是一个动态发展的多维理念。

　　早期贫困思想的代表人物 Seebohm Rowntree 从绝对贫困 （Absolute Poverty）的角度分析，将贫困定义为收入无法购买到维持体能所需的最低数量的生活必需品。Adam Smith 认为“一个人是贫是富，就看他能在什么程度上享受人生的必需品、便利品和娱乐品”.

　　随着社会进步，人们价值观念的改变，到 20 世纪 50 年代，Peter Townsend 提出的相对贫困（Relative Poverty）概念更被社会所认同。相对贫困是指缺少最起码的生活资源和社交条件资源。但这并不是说绝对贫困概念已经过时。当前，绝对贫困对于解释生存需求得不到满足的发展中国家的贫困问题，仍具有一定指导意义，而发达国家中出现的贫困问题则用相对贫困去解释更为合理。

　　以上理论是从收入角度考虑，将贫困分为绝对贫困和相对贫困。概括来说，绝对贫困是指无法满足最基本的生存需要，是一个较为客观的概念。相对贫困是不同阶层之间收入存在差距，社会中一部分人与另一部分人相比而产生的，因此相对贫困的概念具有主观性。

　　Amartyak Sen 从基本可行能力被剥夺（Deprived）的视角对贫困进行了开创性的研究，打破了原先只从收入视角定义贫困的研究框架，这也导致了反贫困政策发生重大转变。Amartyak Sen 认为贫困的实质在于基本可行能力的缺失。基本可行能力包括生存、健康、知识、自尊和社会参与等。Amartyak Sen 认为收入的增加只是帮助贫困人群摆脱贫困的手段和工具。只有提高贫困人群的基本可行能力，让其拥有实质性个人发展的自由，才是从本质上，从更接近社会公平正义的层面，帮助贫困人群走出贫困。

　　以上理论分别从经济学（绝对贫困、相对贫困）和非经济学（基本可行能力被剥夺）视角，回答了什么是贫困。而贫困的定义类似于马斯洛提出的需求层次理论。需求层次由低到高分别是生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重和自我实现。如绝对贫困对应着需求层次理论中最底层的生理需求。无法获得维持生存所必需的食物，是一种绝对贫困，解决贫困问题首先要解决的是温饱问题。同时当人们的需求得到满足时，缺乏获得更高层次需求的能力和机会，也会导致贫困的出现。

　　可见随着社会发展，人们生活水平的提高，价值观念的改变，贫困的内涵也在发生着深刻变化。对于贫困认识的改变，也反映出时代的变迁。贫困概念的演变，导致扶贫工作目标的变化。最初扶贫旨在帮助贫困人群解决温饱问题，但现在也囊括了维护人自由发展的权利。《1990 年世界发展报告》提出了三大减贫战略：提供机遇、促进赋权和安全保障。

　　（二）国内学者对贫困的定义
　　
　　国家统计局《中国城镇居民贫困问题研究》课题组将贫困定义为：在物质生活上陷入困难，缺少某些必要的生活资料以及服务。贫困是物质资源的缺乏，随着研究的不断深入，学者们对贫困有了更全面的理解。童星和林闽钢将贫困理解为是经济、社会文化落后的总称，是由于低收入造成的缺乏社会必须的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段的一种生活状态。

　　二、反贫困理论
　　
　　反贫困是世界各国面临的共同任务。在反贫困的过程中，各国推行了很多的社会福利政策，其中具有代表性的是西欧国家及美国。西欧国家推行“从摇篮到坟墓”的社会福利政策。对贫困者的救助是“过度”的，导致贫困者对福利的依赖，陷入“贫困陷阱”.过度的救助会让贫困者不愿意通过自身的努力来取得回报。

　　当贫困者就业并不能有效的增加家庭收入时，其宁愿长期处在贫困中，靠政府的救济金生活，结果无法从根本上摆脱贫困。美国认为由于贫困者自身的原因导致了贫困的产生，因而强调贫困者通过自己的努力来脱贫。美国推行了许多反贫困措施，但是其救助水平较低，救助人数也有限制。

　　澳大利亚经济学家托尼-爱德雷综合其他学者的不同观点，将反贫困方式概括为三大模式。

　　（一）介入“机遇结构”（Opportunity structure）模式
　　
　　机遇结构是指获取食物、接受教育、上岗就业、接受医疗保健等。由于缺乏机遇结构导致了贫困的产生并会引发贫困的代际传递。所以，反贫困工作致力于改善贫困者所面对的机遇结构，让其有更多的机会来改善生活、提升自我，获得健康权和一定的发展权。目前，我国建立的社会救助体系中就包括向贫困者提供医疗保健救助、教育救助、就业援助等。

　　（二）惩罚“机能障碍”（Dysfunctional）模式
　　
　　这种模式以美国为代表。美国认为通过现金方式救助贫困者，会使贫困者产生福利依赖，只靠领取救济金生活，而不去考虑自主就业来摆脱贫困。因此，美国只对那些“值得救助的穷人（Deserved Poor）”提供救济，且救助水平较低，救助人数也有限制。这一反贫困措施通过惩罚各种机能障碍的行为模式，促使贫困者改善其行为模式以及重视自我能力提升，从而最终帮助其脱离贫困的深渊。但其较低的救助水平，也导致贫困者得到的救济不够充分，贫富差距扩大等社会问题没有得到很好的解决。

　　（三）资源配送模式
　　
　　这种模式以西欧国家为代表。这种反贫困模式的工作重心在于对资源的重新配置。向困难家庭配送的资源包括现金、食品、教育、医疗、住房等，来满足困难家庭基本的生活需要。

　　第二节 社会救助的概念
　　
　　社会救助起源于社会救济，但现在这两种制度之间有很大的区别。简单来说，社会救助是一种积极的救助制度，强调享受救助是公民的基本权利，国家有义务对其进行保障。社会救济是一种消极的救济制度，认为对贫困者的救助是行善施舍。

　　孙光德，董克用对社会救助做出了准确定义。社会救助（Social Assistance）是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济原因、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。

　　4社会救助包括物质上的救助和精神上的救助。社会救助的实施有利于保障社会弱势群体的基本生活，彰显社会的公平正义，促进和谐社会的构建。

　　第三节 最低生活保障制度的概念及理论基础
　　
　　一、最低生活保障制度的概念==最低生活保障制度（Subsistence Security System）是指以保障全体公民的最低生活为目的，科学合理地确定最低生活保障标准，由政府对家庭实际人均收入低于最低生活标准的公民，给予差额补助的一项社会救助制度。

　　最低生活保障制度强调政府有责任提供救助，而公民相应的有权利受到政府的保护。最低生活保障制度是面向全体公民的非缴费型社会救助。最低生活保障制度与国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险并称为“三条保障线”,是其他社会保障制度的有力补充，发挥着最后安全网的作用。

　　二、与最低生活保障制度相关的理论基础
　　
　　（一）生存权理论
　　
　　生存权是指公民为维持其生存可要求国家提供相关保障的权利。1919 年德国的《魏玛宪法》最早将生存权的概念纳入宪法。此后，随着对人权重视程度的不断提高，越来越多的国家把生存权写入法律。艾斯平-安德森提出，“社会公民权利具有非商品化的性质，从而使个人处于独立于市场的地位，并完全不受社会分层化的影响”.

　　6在社会保障制度中，生存权是指个体身患疾病、年老、生活困难时，国家有责任为其提供社会救助。社会保障制度中的生存权概念与社会公民权利的概念是相互联系的，可以认为社会保障制度中的生存权也具有非商品化性质。艾斯平-安德森同时指出，“在以社会救助为主导的福利国家中，这种权利的赋予与工作能力无关，而更多地视其能被证明的需要而定”.

　　（二）市场失灵（Market failure）理论和政府失灵（Government failure）理论
　　
　　市场失灵（Market failure）是指市场不能有效率地配置资源。一方面，完全依靠市场机制，必然会导致失业问题的出现。由于科学技术不断进步，机械化生产的大规模推广，对劳动力的需求会相应减少，失业人口增加。同时伴随着市场经济体制运行的周期性变化，对劳动力的需求会存在不确定性，会导致失业人口呈现周期性的变化。另一方面，市场机制在追求效率的同时会造成贫富差距，贫困者收入日益减少，使市场上的消费需求降低，影响到生产的扩大，反过来也不利于市场机制的持续健康发展。可见完全由市场来配置资源，在追求效率的同时没有考虑社会公平，此时政府就要用“看得见的手”来弥补市场在资源配置中的失灵。

　　经济发展是消除贫困的基础，但是市场本身并不能主动消化经济发展所带来的贫困问题。社会保障制度的推行是政府在对市场竞争形成的初次分配进行再分配。通过将一部分高收入人群的收入转移给另一部分低收入人群，缩小收入差距，促进社会公平。社会保障制度的出现和发展，是对市场机制很好的修正和补充。

　　政府失灵（Government failure）是指政府在干预经济中的非效率。随着社会保障制度的发展，政府在社会保障方面的干预越来越多。由于政府没有直接参与到经济运行中去，在社会保障制度方面的大包大揽，没有有效反映制度本身真正的需要，做出的是非经济的决策，最终会造成资源浪费。社会保障制度方面的支出过快增长，超过了经济体制所能承受的范围，会使得经济体制超负荷运行。基于此，政府开始意识到要减少其在社会保障方面的干预，把那些市场配置效率要高于政府的项目，让给市场去做。

　　片面强调市场机制是万能的，会导致社会中贫富差距的不断扩大，贫困者的生活没有保障。片面强调政府的宏观调控，推行大包大揽的高福利政策，不利于市场机制效率的发挥。那么最终社会保障制度由于失去了经济上的支持，也是无法顺利推行的。可见，在社会保障制度的建设方面，要兼顾市场机制和政府机制，选择一种扬两者之长避两者之短的政策机制，从而实现交易成本最小化和资源配置效率最大化。

　　（三）社会正义理论
　　
　　社会正义理论的代表人物是约翰-罗尔斯。在其经典着作《正义论》中，其倡导的社会正义并不是说要人人平等，而是要把不平等限制在社会所能接受的范围内。其他个人在追求自身更好的发展时，也要让社会中的弱势群体获得发展的机会。就是满足大多数人追求幸福的同时不抛弃生活在社会最底层的弱势群体。

　　罗尔斯认为政府要采取措施来缩小收入差距，对弱势群体施以帮助，维护社会的公平正义。这一思想，体现出罗尔斯所倡导的社会正义是要关爱弱势群体，闪现出人道主义光芒。

　　第四节 最低生活保障标准的含义及经济效应
　　
　　一、最低生活保障标准的含义
　　
　　最低生活保障标准（minimum living standards），又称为最低生活保障线或贫困线（Poverty Line），是国家对收入难以维持其基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。传统社会救济制度认为对困难家庭的救助是“施舍”,因而存在着救助对象不明确、救助标准随意变动的混乱状况。而最低生活保障标准的确定，使得那些家庭人均收入在保障标准以下的困难家庭可以获得救助，明确了救助对象，且使救助额更为明确，是对传统社会救济制度的改进。

　　制定科学合理的最低生活保障标准是保障最低生活保障制度有效运行的关键环节。无论是低保对象资格的认定、保障范围的确定、核定低保预算资金数量，还是对低保工作的管理，都是紧紧围绕着最低生活保障标准展开的。

　　二、最低生活保障标准的经济效应
　　
　　（一）最低生活保障标准对收入分配的影响
　　
　　在自由竞争的市场中，由于社会成员个人禀赋的差异，所拥有的生产资料在数量和质量上存在差距，初次分配必然会带来社会成员收入上的差距。为了缩小收入差距，促进社会公平，政府通过再分配对初次分配进行调节，将一部分高收入人群的收入转移给另一部分低收入人群。而社会保障制度就是政府对初次分配进行调节的有力手段。最低生活保障标准是执行政策的依据。若制定的标准较高，更多的低收入人群会纳入到最低生活保障制度中，补助标准也较高，说明政府通过再分配调节收入差距的力度较大，反之亦然。可见，最低生活保障标准直接影响到社会成员间的贫富差距状况。

　　曹艳春从生活救助对洛伦茨曲线（Lorenz curve）影响的角度，得出生活救助有利于收入分配格局的改善。【1】

　　图 1 中，横轴表示按收入由低到高累计的人口百分比，纵轴表示累计的收入百分比。对角线表示的是收入分配的绝对平等。实施生活救助前的洛伦茨曲线为 L,a1 的面积较大，表示收入分配的不公平。实施生活救助后，通过对收入的再分配，a2 的面积较 a1 的面积要小，且 a2 更接近于代表收入分配绝对平等的对角线，缩小了社会成员间的收入差距。

　　最低生活保障标准属于生活救助的概念范畴。最低生活保障标准对收入分配影响的论证，类似于生活救助对收入分配影响的论证，两者之间只是存在着影响程度上的不同。制定最低生活保障标准，通过再分配将资源流向低收入人群，起到缩小贫富差距，改善收入分配格局的作用。

　　（二）最低生活保障标准对就业的影响
　　
　　最低生活保障标准对就业的影响，主要表现在对劳动力供给的影响。制定的最低生活保障标准高，一方面贫困者所获得的救助就多，但另一方面可能会削弱贫困者就业的积极性。贫困者由于自身素质不高，通过就业增加的家庭收入可能只会略高于低保标准，因而其宁愿放弃就业，依靠政府救助生活。

　　从贫困者的角度考虑，放弃就业使其失去自主脱贫的机会，同时会不断被社会所边缘化，不光陷入了物质上的贫困，更会导致思想上的贫困。从政府的角度考虑，较高的最低生活保障标准意味着政府要为贫困者提供较多的补助资金，会对公共财政造成压力。

　　所以制定的最低生活保障标准不宜过高，要与最低工资标准之间存在适当差距，从而鼓励贫困者就业和再就业。

　　（三）最低生活保障标准对消费的影响
　　
　　经济学理论中认为，富人的边际消费倾向通常要低于穷人的边际消费倾向。

　　当低收入者收入增加时，其会将增加的收入用于购买生活必需品以及少量非必需品。相比于生活富足的高收入者来说，低收入者的消费需求要更大。可见制定科学合理的最低生活保障标准，可以改善低收入人群乃至全社会对收入的预期，有利于刺激消费，扩大内需，促进国民经济健康快速发展。