杭州市城镇居民最低生活保障标准制定和调整的有效性分析

　　第四章 杭州市城镇居民最低生活保障标准制定和调整的有效性分析
　　
　　最低生活保障标准制定的依据主要是居民的生活支出水平。保障标准的制定是否科学、规范，会在很大程度上影响实际发放的救助金额能否满足居民日常生活所需的支出。由于各地经济发展水平，物价水平，消费习惯等都不同，很难制定出一条全国统一的保障标准。如硬要制定出统一的标准，生搬硬套到各地会出现水土不服。在我国，制定最低生活保障标准的权利是由地方政府拥有。地方政府根据本地的实际情况，选用不同的测算方法来测算本地的最低生活保障标准。

　　如北京采用的是抽样调查法，厦门采用市场菜篮子法，广州采用收入比例法，上海采用恩格尔系数法，而杭州则主要采用最低工资比例法。

　　第一节 常用的最低生活保障标准的测算方法
　　
　　在国际上，通常将最低生活保障标准称之为贫困线。所以在介绍常用的最低生活保障标准的测算方法时也会采用贫困线这一概念。

　　一、市场菜篮法
　　
　　该方法的应用首先需要列明一张清单，确定属于生活必需品的项目及其数量，然后参考当地物价水平，用单项生活必需品的数量乘以其单价来确定这项生活必需品的金额，最终将所有必需品的金额相加来确定绝对贫困线。

　　该方法的优越性：（一）通俗明了，居民通过看清单就可以了解到最低生活保障标准提供的依据及保障范围。（二）市场菜篮法比较贴近民生，可以反映各地由于饮食习惯、物价水平等的差异，而导致支出水平不同。

　　缺陷：（一）到底由谁来决定哪些属于生活必需品以及某种必需品的数量才是公平合理的。（二）由于个体化需求的存在，将所有人生活必需品的项目及数量都通过一张清单来确定，限制了个体自由选择的权利。（三）采用这种方法工作量大，需要耗费大量的人力、物力，在调整菜篮子的内容时要进行大规模的住户调查。

　　二、恩格尔系数法
　　
　　恩格尔系数=家庭食品支出/家庭总收入。恩格尔系数越大就表明家庭越贫困。

　　国际上一般把恩格尔系数在 50%-60%界定为贫困。该方法是参考营养热量来确定维持家庭基本生活所需的食品支出，然后用食品支出除以最低收入水平的恩格尔系数来测算绝对贫困线。

　　该方法的优越性主要体现在：只需要确定食品支出清单，相比于市场菜篮法要确定更广泛意义上的清单，其计算要简便，更容易对项目及其数量达成一致。

　　缺陷在于：仅仅考虑了维持家庭基本生活所需的食品支出，而没有考虑到其他方面的消费支出，因此确定的贫困线往往会偏低。

　　三、马丁法
　　
　　马丁法认为贫困线通过食品支出贫困线与基本非食品支出贫困线相加得到。

　　食品支出贫困线即满足人们生活需求的最低营养支出。基本非食品支出贫困线即一个人自愿放弃基本的食物需要而必需的其他支出。

　　该方法提出了两条贫困线，即低贫困线和高贫困线。低贫困线是食品支出贫困线加上刚好达到食品支出贫困线的人的非食品必需支出。高贫困线是食品支出刚好达到食品支出贫困线的人的全部总支出。

　　该方法的优越性在于考虑到了人们吃饭问题外的其他所必需的支出，兼顾了绝对贫困与相对贫困。

　　其缺陷在于测算较为复杂，需要依靠政府大规模的调查统计。低贫困线和高贫困线的界限模糊，食品支出刚好达到食品支出贫困线的这部分人较难界定出来。

　　四、国际贫困标准法（收入比例法）
　　
　　该方法根据一个国家或一个地区的全体居民中位收入或平均收入的 50%来确定贫困线。

　　应用这一方法的优越性：（一）通过平均收入的 50%来确定贫困线，可操作性强，不用再进行专项的入户调查，节约了人力、物力。（二）让低保群体获得的救助随着社会中大多数人收入的增加而增加，使低保群体能够共享社会经济发展的成果。（三）所确定的贫困线便于国际间比较。

　　缺陷：（一）只从收入角度进行考虑，没有具体考虑低收入人群的基本生活需要，测算较为粗略。（二）用一个固定的数值 50%套用到各个国家、各个地区，没有考虑到当地的实际情况。当社会中贫富两极分化严重，收入分配极不合理时，运用收入比例法测算的贫困线往往会偏高。

　　五、生活形态法
　　
　　该方法认为由于人具有社会性，人们的生活方式、消费行为会被社会所重塑，因而生活形态是社会上所公认的，每个人都有按这种生活形态生活的权利。该方法通过实地调查访谈，筛选得到“缺憾指标”,缺憾指标可用于定义哪些属于贫困者。然后计算贫困者的需求及消费收入，算得贫困线。该方法的优越性：（一）缺憾指标不仅仅局限于物质上的缺憾，对贫困的界定更为广泛，从而有利于满足贫困者的生活所需。（二）通过实地调查访谈来获得相关数据，使社会对于贫困有更新、更深的认识。正如提出“贫困经济学”的诺贝尔经济学奖获得者 W?舒尔茨所说，“富人发现难以理解穷人的行为。经济学家们也不例外，因为他们也发现难以理解决定穷人做出选择的优先顺序和稀缺性约束”.

　　10该方法的缺陷：（一）依赖于被调查者的主观判断来确定缺憾指标，然而对生活形态很难做出具体的描述。（二）方法计算复杂，且人为统计会出现误差。

　　六、扩展线性支出模型法
　　
　　扩展线性支出模型（Extend Linear Expenditure System,简称 ELES）是经济学家 Lunch（朗茨，1973）在英国经济学家 Stone（斯通）的线性支出系统模型的基础上推出的一种需求函数系统。该系统假定某一时期人们对各种商品（服务）的需求量取决于人们的收入和各种商品的价格，而且人们对各种商品的需求分为基本需求和超过基本需求之外的需求两部分，并且认为基本需求与收入水平无关，居民在基本需求得到满足之后才将剩余收入按照某种边际消费倾向安排各种非基本消费支出。

　　第二节 扩展线性支出模型（ELES）的选用
　　
　　一、选用扩展线性支出模型测算贫困线的原因
　　
　　（一）数据的可获得性。扩展线性支出模型以收入为自变量，消费支出为因变量来测算基本生活需求。收入和消费支出的相关数据在年鉴中可以查阅到，不用花费相当大的人力成本去进行调研来收集资料，因而该模型具有现实的可操作性。

　　（二）模型从满足居民基本生活需求的角度出发而设计。在制定最低生活保障标准的实际操作中，会存在很多影响因素，如最低工资标准、部门协商制定等干扰项。但该模型只是纯粹的从满足居民基本生活需要的角度出发来测算最低生活保障标准，结果会更符合困难家庭的需要。且所采用的收入和消费支出的数据本身就会随着人们收入的变化，物价变动，消费习惯和消费结构的变化而发生变化，从而使扩展线性支出模型所测算的结果更贴近人们的实际生活状况，具有其他方法所不可比拟的优越性。

　　（三）模型兼顾了绝对贫困和相对贫困。随着社会经济的快速发展，由于存在着马太效应，贫困者所面对的生活困难会如滚雪球一样越来越大，而富有者随着其财富的不断积累，会越来越富裕，人们的收入差距不断被拉大。为了缩小收入差距，维护社会安定，有必要在考虑贫困人群的绝对贫困时，考虑其相对贫困问题。扩展线性支出模型测算时兼顾了绝对贫困和相对贫困。

　　综上所述，本文选用扩展线性支出模型来对杭州市城镇居民最低生活保障标准进行测算。

　　二、扩展线性支出模型的基本表达式【0】

　　
　　其中，yi表示对第 i 类消费品总的支出额，pi表示第 i 类消费品的价格，qi表示第 i 类消费品的消费数量，ei表示第 i 类消费中满足基本生活需要的消费数量，则 piei表示对第 i 类消费品的基本消费数量。

　　βi表示的是边际消费倾向，表示在收入中扣除基本生活需要支出后，各类消费中分配的超基本需求额的份额，I 表示可支配收入额。若考虑储蓄因素，则∑βi<1.若不考虑储蓄因素，则∑βi=1.由于最低生活保障标准定位在满足人们的基本生活需要，所以仅仅选取其中的基本消费支出（即 piei）作为最低生活保障标准测算的指标。也就是维持居民最低生活需求的 n 类消费品之和，为最低生活保障标准。（用 L 表示）【01】

　　
　　最低生活保障标准可以通过以上计量模型，利用计算机相关软件运算，最后最低生活保障标准的计算转化成只与 n 类消费品的各个参数 αi和 βi相关。此时算得的为年标准，通过除以 12 就可以得到月标准。

　　第三节 基于 ELES 模型对城镇居民最低生活保障标准的实证研究
　　
　　在《杭州统计年鉴》中，将城镇家庭根据收入的高低均等分为 5 类，即低收入户、较低收入户、中间收入户、较高收入户、最高收入户，人数比例各占 20%.

　　同时，将居民的消费性支出按用途分为 8 类，即食品类支出、衣着类支出、家庭设备用品及服务支出、医疗保健支出、交通和通信支出、教育文化娱乐服务支出、居住支出、杂项商品和服务支出。

　　本文选取了《杭州统计年鉴》2010 年-2012 年这 3 年的相关数据来测算出理论上的最低生活保障标准，并与实际最低生活保障标准进行比较。在测算理论上的最低生活保障标准时，又将最低生活保障标准分为三类：生存标准（包括满足食品类、衣着类、居住方面的基本需要）、基本标准（包括满足食品类、衣着类、医疗保健、教育文化娱乐服务、居住方面的基本需要）以及发展标准（包括食品类、衣着类、医疗保健、教育文化娱乐服务、居住、家庭设备用品及服务支出、交通和通信支出、杂项商品和服务支出方面的基本需要）。

　　为了不赘述，本文仅对理论上 2011 年杭州市城镇居民最低生活保障标准的测算和检验进行详细的说明，对于其他两年的情况，则只列明相关测算的结果。

　　利用 SPSS19.0 测算 αi和 βi,求得 2011 年杭州市市区城镇居民最低生活保障三大理论标准。通过以上对最低生活保障标准测算公式的推导，得出其中两个重【02】【1-2】

　　
　　根据不同的消费需求，通过分别计算生存保障标准、基本保障标准、发展保障标准所包括的∑=ni 1αi、∑=ni 1βi,以及根据公式 ∑ ∑= ==÷？niniiiL1 1α（1 β）,得到 2011 年杭州市市区城镇居民最低生活保障的三个理论标准，分别为生存保障标准 578 元/人？月，基本保障标准 763 元/人？月，发展保障标准 776 元/人？月。【3】

　　
　　通过对 2011 年八大类消费品的 βi值进行分析可以看到居民的边际消费倾向。

　　βi值表示在收入中扣除基本生活需要支出后，各类消费中分配的超基本需求额的份额。分析发现，交通和通信的 βi值最大，为 0.193,反映出杭州市居民在交通和通信方面的生活成本较高，如杭州市近期实行的小汽车限牌政策，交易市场呈现中签率低，竞价不断刷新高的现象，从一个侧面反映出杭州的交通成本较高。食品类的 βi值为 0.095,居第二，可见食品仍是居民消费的主要项目。衣着类的 βi值为 0.063,居第三，可见居民自我审美观念的提高。教育文化娱乐服务的 βi值为0.059,居第四，可见居民在物质生活之外注重自我的提高，以及家庭对子女教育的重视，家庭收入中的很大一部分会用在子女的教育上。从以上的分析中可以了解到杭州市城镇居民的消费倾向，能够为最低生活保障标准的制定以及相关配套救助措施的制定提供参考，使救助能更接地气，从而真正满足居民消费需求，提高政策的针对性和有效性。

　　用相同的方法测算 2010 年和 2012 年的保障标准，测算结果如下表所示。【4】

　　
　　通过比较发现，杭州市市区近 3 年城镇居民最低生活保障实际标准比理论标准中的最低标准即生存标准（包含了食品支出、衣着支出和居住支出）都要低，实际保障水平还较低，有待进一步提高。

　　第四节 实际标准与理论标准的具体比较分析
　　
　　虽然近年来杭州市城镇居民最低生活保障标准不断提高，但是运用扩展线性支出模型测算得出的结果表明实际保障标准低于理论保障标准，不能满足低保家庭基本生活的需要，实际保障标准有效性不足。

　　（一）与城镇居民年人均食品支出相比较
　　
　　首先对 20%低收入户年人均食品支出的概念进行理解。20%低收入户的概念并不等同于低保家庭的概念，低保家庭只是其中的一部分。年人均食品支出的概念中所指的食品支出在《杭州统计年鉴》中包括粮食、油脂类、肉禽及制品、蛋类、水产品类、菜类、酒和饮料、干鲜瓜果类、在外用餐这九项。通过将保障标准与20%低收入户年人均食品支出做比较，可以看到在保障温饱问题外，低保家庭还有多少剩余收入可以用于其他方面的支出。

　　根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”.

　　2010-2012年3年平均年实际低保标准是20%低收入户年人均食品支出的1.06倍，可见在满足食品支出外，只有较少的收入可以用于其他方面的消费。现行的保障标准只停留在《条例》规定的满足城镇居民基本生活所必需的食品消费上，当前的低保标准还是偏低的。

　　2010-2012年3年平均年生存低保标准是20%低收入户年人均食品支出的1.22倍，年生存低保标准略高于年人均食品支出。本文定义的生存标准是保障低保家庭的吃、穿、住，可见生存型的保障标准解决的是《条例》规定的满足城镇居民基本生活所必需的吃、穿、住费用。

　　2010-2012年3年平均年基本低保标准是20%低收入户年人均食品支出的1.53倍，可见依据基本低保标准，低保家庭收入的 1/3 可以用于食品支出外的其他方面，例如医疗保健、教育。基本低保标准较好的满足了《条例》制度层面所制定的目标，也是让低保家庭真正受惠。

　　2010-2012年3年平均年发展低保标准是20%低收入户年人均食品支出的1.69倍，对于低保家庭生活的保障力度加大。在满足食品需要后，较多的剩余收入可以给低保家庭带来更多的消费选择，提高其生活品质。

　　从以上的分析中可以看到运用扩展线性支出模型计算的结果是有效的，生存标准、基本标准、发展标准不光能解决低保家庭的温饱问题，更能逐级递进的为低保家庭提供更多的保障。实际保障标准还偏低，应该随着基本生活需要内涵的不断丰富而提高。【5】

　　
　　（二）与城镇居民年人均可支配收入相比较
　　
　　将城镇居民年最低生活保障标准与城镇居民年人均可支配收入相比较，可以反映出低保家庭所获得的收入与城镇中位收入家庭收入间存在的差距有多少，从而可以看出低保家庭分享城市社会经济发展成果的程度。杭州致力于打造“生活品质之城”,要让困难家庭的生活品质也随着社会的发展而不断提高。

　　2010-2012 年 3 年平均的年实际低保标准占人均可支配收入的比例为 17.62%,所占的比例较低，保障力度不足。低保家庭的收入相对于社会平均收入来说，还是偏低的。在收入总量有限的情况下，当生活中面临疾病或者子女教育问题时，就会挤占原本用于食品以及日用品的支出，使低保家庭的生活状况捉襟见肘。

　　2010-2012 年 3 年平均的年生存低保标准占人均可支配收入的比例为 20.24%,且近三年呈现逐渐增长的态势，所占的比例较实际低保所占的比例要高。本文通过 SPSS 测算的生存低保标准，相比于实际标准能较好的保障低保家庭的生活，有衣穿、有饭吃、有住所。

　　2010-2012 年 3 年平均的年基本低保标准占人均可支配收入的比例为 25.39%,要高出实际低保所占的比例。基本低保标准，涵盖了满足低保家庭在食品、衣着、居住、医疗、教育方面的基本需求，相比于实际标准不仅保障了温饱问题，而且提供了获得医疗、教育的机会，有利于推进公共服务均等化。

　　2010-2012 年 3 年平均的年发展低保标准占人均可支配收入的比例为 28.15%,远远高于实际低保标准所占的比例。这反映出最低生活保障制度的建立和完善不是一蹴而就的，而是一个长远的发展过程，当前低保标准还有很大的空间得以提高。发展低保标准，涵盖了满足低保家庭在食品、衣着、医疗保健、教育文化娱乐服务、居住、家庭设备用品及服务支出、交通和通信支出、杂项商品和服务支出方面的基本需要，基本包括了消费支出的各个项目，能为低保家庭提供更优质的生活水平，降低其被边缘化的可能性，更好的享受城市发展的成果。从以上的分析中可以看到运用扩展线性支出模型计算的结果是有效的，生存标准、基本标准、发展标准能逐级递进的为低保家庭提供更多的保障。实际保障标准还偏低，应该随着社会经济发展与人均可支配收入保持同步的增长。【6】