我国选区划分制度的完善建议(2)

　　1.明确选区划分信息公开的主体

　　选举委员会是直接选举的主持机构，选举法所规定的选举委员会的职责也明确要求"选举委员会应当及时公布选举信息",因此选区划分信息的公开也应当由选举委员会进行公开，这不仅是其法定职责，也是为了保障选区划分信息的权威性、唯一性，其他非法定主体如选举领导小组、政府机关、村委会、居委会所公布的选举信息是不符合选举法要求的。选举委员会的信息公开职责应当通过在选举法中增加细化的规定，使选区信息公开制度进一步法制化。

　　2.选区划分信息公开的内容

　　从保障选民选举权利和保障选民知情权的角度，笔者认为，选区划分信息公开的内容应当包括：（1）选区的范围，即每一选区所包含的行政区域或单位；（2）每一选区应选代表数；（3）每一选区选民基数及与选民数的比例；（4）对选区划分异议的救济途径；（5）选举委员会联系方式。在代表选举中，选举委员会至少应当公开以上内容，接受选民的监督。

　　3.选区划分信息公开的途径

　　目前的选举实践中主要采取在居民区张贴公告（通知）的形式来进行公布，这种公开方式，其传播范围小、传播速度慢，不便于大范围传播。笔者认为，适应信息社会的要求，还可以考虑采用互联网、手机短信、微信平台等多种媒介发布信息，充分利用新媒体的优势，既便利选民了解选区划分的相关信息，也利于信息的长久保存。

　　（三）强化选区划分的平等性，保障选举权平等

　　2010 年选举法修改的最大成就是实现了城乡选民之间选举权的平等，选举法修改后，城乡选举权的不平等在法律上已经没有障碍，目前选举权不平等的现象主要存在于选举实践操作中。保障选举权的平等，要严格依照选举法的规定办事，并主要从以下方面进行改进。

　　1.严格按代表数与人口数比例，平等划分选区和分配代表数量

　　选举法第 25 条规定"本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等",该规定要求在划分选区时，选区之间代表数与人口数的比例应当大体一致，不能出现过大的差异，以保障选民选票的效力基本相当。实践中侵犯选民平等选举权的情形主要表现为机关选区代表人数多、下派代表、预留代表名额等不合法做法的存在。有的地方为了保证领导干部当选，在选民人数较少的政府机关划分选区，保证领导干部当选，或者为了保证领导干部数量，将领导干部分散到选区参加选举，并在选区保证干部当选，对于这种违反选举平等原则的做法在选举中应当杜绝。预留代表名额的做法，使得选民的选举权被人为"打折",在选举中应当将省级人大常委会分配的县级人大代表的名额一次性全部分配到各选区，全部代表在选区内选举产生，防止选举权被人为"打折".随着社会的发展，公民意识不断觉醒，人民对民主的追求也在不断提高，从保障选民平等的选举权的角度来说，应当彻底摒弃过去那种城乡选区选票价值差别过大、干部代表过多、干部代表挤占基层代表名额等违背选举权平等的做法。

　　2.放宽代表结构比例要求

　　实践中，县乡人大代表选举时，选举组织机构会预先规定代表结构比例要求，并细分到各个选区进行选举，刻意追求一种"完美的代表构成比例".然而，"在代表名额分配中需要考虑的因素越多，越可能造成不平衡的现象".[44]

　　人为硬性规定代表结构的做法，剥夺了选民按照自己的意志自由选举的权利，使得选民在人大代表的产生中"有选举，无选择"."对于代表广泛性的要求，在选举中只应体现在提名代表候选人阶段，最终应以选举结果为准。"[45]因此，笔者认为，选举中不应硬性规定选区的代表结构的比例，而应当由选民自由选举产生，顺其自然产生人大代表，对于少数民族、妇女等法律明确要求必须有相应代表产生的群体，可以通过单独划分选区来保证能产生相应的代表。

　　（四）按居住地划分选区，逐步废除按单位划分选区的做法

　　选举法第 24 条规定"选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分".我国采用按照单位划分选区有其历史源流。在无产阶级夺取政权的过程中，资产阶级利用居住状况划分选区来分割无产阶级力量，保证资产阶级当选，打击无产阶级。马克思、列宁等主张按照单位划分选区，以使无产阶级人数占有优势的单位产生代表，与资产阶级抗衡。按照单位划分选区，在当时是有合理性的，但在人民已经掌握国家政权 60 多年的中国，这种划分选区的依据显然已经失去了社会基础，也与民主进步的要求格格不入。按照单位划分的单位选区及按照单位和居住地划分的混合选区，使得选民与所在选区及所选出的代表没有共同的利益点，选举失去了其应有的价值。

　　从国外经验来看，以居住地划分选区是主流。以英国为例，英国在划分选区时考虑的因素是地域、人口、议员数，其下院议员按照人口数平均产生。除此之外，美国、德国也是以居住地、人口数来划分选区和分配代表名额，而不考虑或较少其他因素。因此，在选区划分的标准上，笔者认为在选举法以后的修改中应统一按照居住地划分选区，逐步废除按照单位划分选区的做法。选民在居住地进行选举，既利于选出能表达自己利益的代表，又利于选民与代表的联系和监督。

　　（五）逐步实行小选区制

　　选区的规模多大才合适，目前理论上并没有统一的标准。在选区的规模上，选举法规定"按照每一选区选一名至三名代表划分",实践中我国选区规模是大、小选区相结合。一般来说，相比大选区制，小选区制在选举中表现出以下优点：（1）增加选举的竞争性。在每个选区只产生 1 名代表时，按照选举法的规定，候选人为 2 人，即"2 选 1",候选人当选的比例为 50%,相对于大选区，小选区制更有利于形成选举的竞争机制，选民的选择范围也更大。（2）小选区制能有效避免下派选举、指选等做法，使人大代表选举真正掌握在选民手中。（3）利于选民对代表的监督及代表与选民的联系。每个选区产生 1 名代表，选民的监督对象明确，有利于督促代表尽职尽责地为选民服务；小选区的范围也相对较小，代表当选后与选民的联系也更便捷。

　　可见，小选区制更能体现平等选举权，更利于选民选出自己满意的代表，因此，在选区划分制度以后的改革中，应逐步限制大选区，实行小选区制。