选区划分的基本理论

　　一、选区划分的基本理论
　　
　　选举是人民参与政治生活的重要形式，构成了现代民主政治的基石。一国选举制度的完善与否，决定着其国民政治权利是否能真正落实，是衡量一国民主化程度的重要标准。从古代雅典和罗马官吏的选拔选举到中世纪罗马教皇的选择，到英国的议会选举，再到现代世界各国普遍进行的选举活动，人类有组织地进行选举的历史可谓由来已久。
　　
　　早期选举多为直接民主的形式，有选举资格者直接将自己的意志通过选举表达出来，选举的程序简单而直接。与早期选举不同的是，随着经济社会发展和选举权主体的扩大，现代选举动辄几千、几万甚至上亿人参加，直接民主显然难以实现。正如密尔所说"……但是，既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的"[7],只能通过代议制才能实现：现代意义上的选举。在选举的制度设计上，选区划分的理论被引入其中，通过按照一定地域或职业划分一个个的小的选区，在选区内产生议员（代表），而后由所选举出的议员（代表）来参与公共事务的管理。因此我们可以说，选区划分使现代选举的实现得以可能。

　　选区，顾名思义就是指选民进行选举活动的区域。根据蔡定剑教授的定义，"选区是由法律规定选举代表或议员时划分的区域单位，是选民开展选举活动和产生代表或议员的基本单位"[8].选区划分，则是指为了选举的方便，依法将一定的行政区域划分为若干小的区域进行选举这样一种活动。在我国，只有县乡两级人民代表大会代表的直接选举中存在选区划分这一程序，间接选举中不存在选区划分问题。尽管各国历史、社会制度、发展道路不同，在选举制度及选区划分的具体做法上也不尽相同，但借鉴国外政治文明成果，对选区划分的理论进行探究并进行中外之比较，对当下我国的民主政治建设特别是选举制度这一具体制度的完善有重要意义。

　　（一）选区划分的理论渊源

　　1.西方国家选区划分理论

　　现代选举制度兴起于西方，英、美等西方典型国家的选举制度已经十分完善。在选区划分上，也有较为成熟的理论。

　　人民主权理论是现代代议制度的思想源泉。法国大革命的思想先驱卢梭主张人是生而自由、平等的，他主张直接的选举，根据全体一致的意见或者多数的意见通过公共决议。潘恩极力推崇代议制，并主张代议制应建立在普选的基础上，代议制的基础只能是全民普选。在普选的基础上，他还关注代议制的民主性和广泛性，强调选民和代表的比例关系，"选民人数少和代表人数少同样是危险的。

　　但是如果代表的人数不但是少，而且不平均，危险就更大",[9]这说明他对选举的平等性已经有所关注。他还认为国家的地域扩大，必须划分选区，扩大代表的名额，使"各部分的利益都可以受到照顾"[10].边沁在对法国三级会议的观察中，提出选区划分应当尽可能平等，每个选区包含数量大致相等的选民。[11]

　　密尔是代议制理论的集大成者，他既主张要坚持人民主权的原则，又指出在领土较大国家只能选择代议制政府。人民通过代表参与国家管理，既坚持了人民主权的原则，又使该原则在实践中得以可行，克服了直接民主制的局限性。在长期的理论发展中，西方逐渐形成了各具特色的选区划分制度，如英国下院议员选举实行小选区制每个选区只选出一名议员，截止目前，英国下院选举划分为 659 个选区，共 659 个议席[12];美国的众议院议员选举也实行的小选区制，首先确定各州众议院议员名额，然后由州议会根据议员名额划分国会选区，每选区产生一名众议员；[13]德国联邦议院选举则为小选区基础上的混合选区制，议员总数的一半由选民按照每个选区一名议员直接选举产生，另外一半由经选民投票给其所支持的政党，各政党按照得票比例分配议席，这种产生议员的方式一般也可称之为单一选区两票制。[14]]

　　纵观西方代议制发达国家的选区划分理论，其核心价值都是强调选区划分的平等、科学，探索一套合理的规则保障选民选举权利的平等实现及选举的有序进行。

　　2.我国的选区划分理论

　　我国实行的是人民代表大会制度，这也是我国的根本政治制度。人民代表大会理论源于马克思、恩格斯及列的政权建设理论和代议制思想。在选区划分上，马克思主义理论家也提出了自己的主张。

　　马克思认为普遍、直接、平等的选举才是真正民主的选举，在选区划分问题上，马克思批评了资产阶级利用居住状况任意划分选区保证当选的做法，他于1858 年 10 月在《普鲁士状况》一文提到，"……然而就是这个复杂的层层过滤的过程看来还不够，因为官僚集团此外还得到了把选区任意划分、拼凑、改变、分开、合并的权力".[15]

　　他还在《英国议会的成分》一书中对选区指定特定人当选议员的做法提出批评，"还有至少一百个议员，名义上是由自己选区选出的，其实都是由公爵、伯爵、侯爵、贵妇人以及靠自己在当地的势力取得政治利益的人指出的"[16].在分析英国议会改革草案时他批评资产阶级，"（英国议会改革法案）关于让大多数人民参加选举、对一切选区权利平等、保证秘密投票这些重要问题，甚至没有提到"[17].可见，马克思认为公正、平等的选区划分非常重要，并主张按照生产单位划分选区，以利于无产阶级代表当选，在工人阶级集中的地区利用普选权这个"武器"取得选举的胜利。

　　列宁提出在确定苏维埃代表的选区划分中，要方便群众。主张按照经济和生产单位划分选区，方便群众参加选举。列宁说："被压迫阶级的一切革命和一切运动的经验、全世界社会主义运动的经验教导我们，只有无产阶级才能够团结和领导被剥削的劳动人民中的涣散落后的阶层。而苏维埃政权的结构有助于实现这个经验给我们的启示，就在于苏维埃政权既然在统一的国家组织内把立法权和行政权结合起来，并用生产单位，用工厂来代替地域选区，就把工人和一般劳动群众同国家管理机关直接联系起来，教他们学习管理国家。[18]

　　"列宁推崇比例代表制，认为比例代表制"比多数代表制更民主"[19],比例代表制"是最完善的选举制"[20]列宁写到："劳动群众能对国家制度和国家管理施加更直接的影响，即民主制的更高的形式的实现，在苏维埃这种类型的国家，同样是靠下述两方面达到的：第一，选举的程序和经常进行选举的机会，以及改选和罢免代表的条件，对于城乡的工人来说，比在资产阶级民主的最好形式下都容易和方便得多。""苏维埃宪法保证工农劳动群众比在资产阶级民主和议会制下有更大的可能用最容易最方便的方式来选举和罢免代表，同时也就消灭自巴黎公社时起就已暴露出来的议会制的缺点，特别是立法权和行政权分离、议会脱离群众等缺点。

　　苏维埃宪法还用下述办法使国家机构同群众接近，即选举单位和国家的基层组织不按地域划分，而按生产单位（工厂）划分。[21]

　　中国共产党人建立人民政权的过程中，在对马克思、列宁选举理论继承的基础上进行了探索，形成了一套适用于中国实际的选举理论。在苏维埃政权建设中，探索出了在城市以生产单位和居住情况划分选区，在农村以居住情况划分选区的做法，并逐渐发展到现今的"乡、镇、市辖区和不设区的市等基层单位的选举，得按选民居住情况划分若干选区，分别召开选举大会进行选举，使选举地点和选民住地相距不远，这样就便利了所有选民都能参加选举"[22].

　　（二）选区的理论分类

　　按照选区构成的理论，选区在理论上分为地域代表制（geographicalrepresentation）和职业代表制（professional representation, functionalrepresentation, vocational representation）；按照每一选区选出的代表数的多寡，可以将选区分为单一选区与复数选区。

　　1.地域代表制与职业代表制

　　地域代表制是指按照选民的居住地区划分选区或者以行政区域为单位，根据区域人口比例选举代表的制度。目前，大多数国家普遍实行地域代表制。职业代表制是以候选人所属的政党、职业、种族或者人的行业、界别、身份状况、性别来决定代表的产生。马克思所主张的按照生产单位划分选区，实际上可称为职业代表制。现行几乎没有哪个国家单纯实行职业代表制，一般是地域代表制和职业代表制相结合的模式，也可称为"混合模式".

　　按照选民的居住地域划分选区，是世界各国普遍采用的划分方式。这种划分选区的方式有以下优点：（1）在同一区域内的选民与代表较为熟悉，便于选民与代表的联系，选民可以更有效地监督代表，代表也能更好地维护选民利益。（2）选民的利益能够得到充分表达，生活居住区域与选民的利益密切相关，选1表。按照生产、工作单位划分选区，尽管存在着利于组织选举、费用低等优点，但也存在诸多缺点，已较少有国家采行此种模式。

　　2.单一选区与复数选区

　　单一选区制，又称小选区，是指每个选区只选举产生一名代表的选区形态。

　　英国是小选区制的典型国家。英国的下院选举是将全国划分为 659 个选区，每个选区产生 1 名议席。此外，美国、法国、加拿大也采取小选区制。复数选区又称大选区，是指每个选区产生两名或两名以上代表的制度。德国是大选区制的典型，根据德国联邦宪法的规定，每位选民有两个投票权，一票投给选区的候选人，另一票投给政党。目前德国众议院有 656 席，其中半数（328 席）由选区以相对多数决的方式产生，另外的席位由全国 16 个邦为选区，以政党比例代表的方式产生。我国选区的大小并无特别限制，我国选举法第 24 条规定，"选区的大小，按照每一选区选一至三名代表划分",这表明我国实行的是大、小选区相结合的混合选区制模式。

　　（三）选区划分的标准

　　选区划分对于选举结果的重要性决定了选区划分工作是一项复杂而敏感的政治任务。要实现平等、公正地进行选区的划分，必然要遵循一定的标准。关于选区划分的标准，美国政治学者李帕特 （A.Lijphart）提出了着名的 16 项"公平代表的标准"（criteria of fair representation），该标准是学界诸多关于选区划分的标准中较为详尽的，也是较为典型的，其内容简述如下：（1）选区的划分对于每一位公民而言，应当保障基本的体现政治平等，即"一人一票".

　　这意味着选区之间人口数量不应当有太大的差异，造成票票不等值。（2）选区的边界应当与行政区域尽量一致，即在划分选区时应当对行政管理所设之区划或山东师范大学硕士学位论文者长期的传统中形成的疆界予以尊重，不应有过度的改变。（3）选区的地理形状应当简洁且连续（compact and continuous），即选区的地理划分应当力求完整，不应当出现人为的任意划分。（4）选区的划分应当给予政治上的少数以适当的代表。（5）选区划分应当给种族上的少数以适当的代表，即保证因为族群或种族因素导致无法选出代表的团体在代议机关中有适当代表。（6）选举制度不应对特定团体以有优待。即选区划分不应偏好某一特定团体，应当具有中立精神。（7）选举制度不应对任何一个种族团体有任何特别优待，应当保持中立。

　　（8）选举制度应对选民的政治偏好可以具有相当的回应性，当民众偏好有所改变时，能尽快反映在选区代表的选举之中。（9）选举制度应当有"经常变动率",即每一政党在选区中获得的席次与选票相称。（10）任何特定的种族群体，在选举中得到的票数与获得的席次比例应当具有比例性。（11）选区的划分应当使选举更具竞争性，即在选举中，每一政党都有当选机会。（12）每一位选民的投票对选举结果具有相同的影响力。（13）每一位选民的选票应当尽量被运用到，避免选票的浪费。（14）每一位代议代表在议会中的权力，应与代表选民的人数相称。（15）应当有相等数目的代表替相等的选民服务。（16）大多数的选民应当可以通过其所选之代表控制立法结果，少数的选民不应当选出大多数的代表，即民主政治基本的多数决原则。[23]

　　李帕特所论述的选区划分标准非常详尽，可谓照顾到了选举、选区划分的方方面面，如代表平等、选区与行政区划一致、选区地域简单连续、少数群体名额保障等。但这些标准之间并非是并行不悖的，在实际运作中，可能发生冲突。例如对少数群体的特殊保障，可能导致每一票对选举结果影响的效力不同，导致票票不等值。实践中某一选区的划分中可能要考量几个标准，几个标准之间有时是冲突的，理想标准与实践之间就产生了不一致。尽管各项标准之间存在冲突，但平等代表的标准作为民主政治的基本前提，是进行选区划分时必须首先考虑并坚持的标准。

　　（四）选区划分的原则

　　选区划分的原则是指在选举进行中划分选区时应遵循的基本准则。关于选区划分的原则，学者有不同认识，但选区划分中主要的原则应当包括平等原则、行政区域完整性原则、少数群体保护原则。

　　1.平等原则

　　选举平等原则是世界各国选举的基本原则，选区划分作为选举活动的一个子程序，自然也要遵循该原则。选举平等原则的内涵包括选票价值平等、普遍的选举权、直接选举、无记名投票、自由选举等内涵。具体到选区划分中，选区划分的不合理容易导致选票之间效力的差异，更为人们关注。选票价值差别过大，则公民的政治参与失去了平等性，所选出的代表的代表性也无法令人信服。

　　选票价值平等是选举平等的一个侧面，其要求在选区划分的过程汇总应当体现公平的代表性，每一代表所代表的的投票数应当大致相等，即要求"一人一票，票票等值"（one person, one vote; one vote, one value）。该原则的内涵是：在选区划分中，选区之间的选民基数应当大体相等，每一代表所代表的选民数量应当大体相等，避免同类选区之间的选民数量悬殊过大及每一代表所代表的选民数悬殊过大；选民投票的效力，价值皆相当；所有的选票对选举结果的影响相当。当然这种平等并非要求数量上的绝对相等，一定幅度内的差异是被允许的。

　　例如，《德国联邦选举法》第 3 条规定："单一选区人口数与各单一选举区平均人口数，以相差不超过 25%上下为原则，相差超过 33%者，应予以重划。"我国选举法尽管未直接规定选举权平等原则，但是我国宪法规定了"法律面前人人平等"原则，因此选举权的平等性原则是选举法的应有之义。2010 年新修正的选举法规定了本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等、每一代表所代表的城乡人口数相同等规定，这也要求县乡人大选举时选区之间选民数、每一代表所代表的人口数应当相当，避免差异过大的现象。在历次选举中，选举平等原则应是贯穿选举始终的一项基本原则，不容置疑和改变。

　　2.行政区域完整性原则

　　选区划分不仅应当考虑选民基数的均衡，还应当考虑其与行政区划的关系，尽量保持行政区域的完整性，防止同一行政区域的选民分散在不同的选区或同一区域被切割为几个选区，保持选区形状上的"地理连续"（contiguous），防止出现"格力蝾螈"现象。同一行政区域内的居民因为长期共同生活，容易形成共同的利益，从共同生活的区域中选出的代表，选民对其较为熟悉，容易被选民认可。

　　在西方多党制国家，选区的划分对政党能否胜出关系重大，其对选区划分与地理区域的关系尤为关注，主要是为避免出现选举的操纵。如政党可以通过选区划分将自己有把握掌控的选民集中在某几个选区，或者将自己没有把握掌控的选民分散于各个选区，使其在每个选区都不能形成优势，以利于自己当选。为了避免这些人为的选区划分操纵，维护选区划分的公平、合理，一些国家对此作了明确的法律规定。例如，德国选举法规定，单一选区应尽可能配合各乡镇、县及的独立市的界限划分。日本规定，选区划分不得切割基本的"行政区划",且选区的形状应当保持"地理连续".[24]

　　我国不存在西方的多党竞争选举，选区划分的行政区域完整性原则主要体现为选区划分应当考虑便利性，便于选民参加选举和选民与代表的联系。在选区划分时，如果不考虑行政区划完整性，则选民之间可能没有共同的生活基础，选民与代表不熟悉，造成选民与代表联系不方便，代表与选区、选民疏离，"对选民负责"和"受选民监督"都无法落实。因此，县乡人大划分选区时应当坚持保持行政区域的完整性这一原则。

　　3.选区与选民的利益联系原则

　　"选举总是和利益联系在一起的，人民关注选举，无非是想通过选举来实现自己的利益。"[25]选民投票的动机无非是通过选举选出合格的代表人，以实现自己的利益诉求。选民作为一个社会群体的利益需求，通常表现为两个方面：一是其作为某一地域的居民所产生的利益需求，如社区公共设施、环境卫生、教育、医疗资源分配、治安状况等；二是其作为某一组织的成员所产生的利益需求，如工作环境的优劣、薪酬的高低、职务的晋升等。这两种不同的利益需求，只有第一种利益需求可以通过选举当选为代表或委任代表向政府主张来实现，第二种需求只能在单位内部解决，与单位所在地的选举、单位所在选区的代表关系甚少，"因为单位利益是由选民所在单位进行分配的，和单位所在地的基层人民代表大会毫无关系".[26]

　　因此选区的划分，必须考虑选民与所在选区的利益关系，防止选民与选区的利益脱节，形成政治冷漠的局面。选民参与选举投票并不是因为感兴趣，而是为了自己的切身利益，因此，在选区划分时，必须遵循选区与选民的利益相联系原则。

　　4.少数群体保护原则

　　少数群体保护原则是指选区的划分应当给对政治上的少数以适当的代表，如因民族、信仰、性别等在选举中处于少数的群体，为了实现选举的实质正义，在选区划分的时候，对这些群体予以特殊的保护，以保证其能选出适当数量的代表来表达其诉求。如果说选举平等原则主要关注选举的平等性，则少数群体保护原则关注的是少数群体在整体社会中的代表性，追求的是实质上的平等。

　　少数群体的特殊保护尽管与选举权平等原则有所冲突，一定程度上违背了票票等值，但这种适度牺牲是一种可以接受的价值选择。许多国家和地区也都对少数群体代表的名额保障作出了特别规定。以我国台湾地区为例，对平地原住民选区、山地原住民选区各保障了三名"立委"名额。

　　我国 2010 年选举法修改中，其中第 14 条规定了地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。

　　第五章专章规定了少数民族的选举。这些规定从法律上对人数上较少的少数民族的选举权予以保障。