我国选区划分法律文本的演变

　　二、我国选区划分的制度变迁

　　（一）我国选区划分法律文本的演变

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国的人民代表大会制度源于马克思的代议制理论，继承了苏维埃政权的经验，形成了自己独特的制度。选区划分制度在长期的探索中也不断变迁、完善。下表展示了我国选区划分制度在各时期的法律文件中的不断变化的过程及在各不同时期选区划分条款所表现出的特点。从中华苏维埃共和国的初次选举的实践到陕甘宁边区参议员的选举，再到1953 和 1979 年两部选举法，及至 1979 年选举法历经 5 次修改，选举制度取得了巨大的进步，选区划分制度也逐步改进和完善。我国选区划分制度在法律文本中的变迁过程详见下表（表 2-1）。

　　以上表格中，从建立局部政权至今对选举制度不断探索、完善的过程来看，执政党对于选区划分制度的认识不断加深，选区划分制度设计也在不断完善。通过立法的变迁，可以看出我国人大选举中选区划分制度有以下特点。

　　在选区划分的根据上，我国经历了建国初的按照生产单位划分到目前既可按居住状况划分，也可按生产单位、事业单位、工作单位划分选区的过程，是一种以地域代表制为主，地域代表制与职业代表制想结合的划分方式。表现在农村，主要是按照居住状况划分选区，地域代表制特征明显；城市则可以按照居住状况划分，也可以按生产和工作单位来划分选区，是一种混合的选区划分模式（一般称联合选区）。

　　从选区的规模上来看，每一选区应选代表被严格限制在1-3人，最多不超过3人，小选区与大选区并存。选区的规模从最初的无具体规模名额限制到规定选出3名以上代表，再到以法律的形式将每一选区应选代表被严格限制在1-3人，选区规模的确定经历了一个逐步法律化、规范化的过程。

　　从城乡不同户籍选民效力上来看，城乡选民的选票效力经历了一个逐渐走向平等的过程，这也标志着我国的民主化程度不断提高。2010年选举法第5此修改后，选举权的城乡平等扫清了法律制度上的障碍，城乡选区选票的效力在法律上实现了平等，平等选举原则得以彰显。城乡不同选区的选民在选票价值效力上的差别在形式上不复存在。这也意味着以后的选区划分中，选区之间每一选票效力差别过大的做法失去了合法性。

　　（二）我国选区划分的实践做法

　　选举法修改后的2011年，全国县乡人大开始进行换届选举，这次换届选举产生县乡两级人大代表200多万人，涉及县级政权2000多个、乡级政权3万多个。参加这次县级人大代表选举的选民达9亿多人，参加乡级人大代表选举的选民达6亿多人。笔者拟从搜集到的本次换届选举的资料中，实证地考察我国选区划分中的实践做法，以求展示实践中的具体做法，检验选区划分在具体操作中的实效。

　　根据选举法第2条的规定，县、乡级人民代表大会的代表，由选民直接选举产生。在直接选举中，要经历成立选举委员会、分配代表名额、划分选区、进行选民登记、提出代表候选人、组织投票选举等程序，而在具体的实践操作中，选举的过程更为复杂，各地做法也不尽一致。以2011年山东省沂水县第十七届人大代表换届选举为例，其具体的工作程序如下表（表2-2）。

　　从沂水县2011年换届选举实践的流程上，可以看出选举过程中与选区划分有关联的主要有组成选举委员会、分配代表名额、具体划分选区等关键节点。在这些节点上，各地的选举实践中又不尽一致。选区划分各个关键节点的具体进行程序如下。

　　1.组成选举委员会

　　根据选举法的规定，选举委员会是直接选举中本级人民代表大会代表选举的主持机构，在直接选举中必须组成选举委员会。选举委员会的组成人员由县级人民代表大会常务委员会任命。同时又规定了若选举委员会的组成人员为代表候选人，应当回避，辞去选举委员会的职务。

　　（1）选举委员会人员构成

　　我国现行选举法第九条规定了选举委员会由人大常委会任命，但并未具体规定哪些人可以担任选举委员会的组成人员。实践中，选举委员会由主任、副主任、委员组成，主任一般由同级党委书记、副书记或人大主要领导担任，副主任、委员的组成则较为复杂，多为党委、纪检、人事、工青妇等相关方面负责人和有关方面代表组成，成员都是各机关单位的公务人员。以上海市松江区 2011 年选举时所组成的松江区选举委员会为例，其组成人员包括以下人员（表 2-3）。

　　从人员组成上来看，选举委员会的组成人员都是当地党政机关工作人员；从组成人数上，表格中上海市松江区选举委员会由 21 人组成，主任一人，副主任2 人；其他省份中，如山东省在《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》中规定选举委员会一般由 9 至 15 人组成，设主任 1 人，副主任 2 至 3 人。选举委员会组成人员人数众多。

　　（2）选举委员会的职责

　　选举法具体规定了选举委员会的职责，其中包括划分本级人大代表选区，分配各选区应选代表的名额，确定正式代表候选人等，选举委员会的这些职责同选民的选举权利息息相关。同时选举法还规定选举委员会 "应当及时公布选举信息".关于应当公布的"选举信息"的范围，选举法并未有明确的要求。笔者认为，应当公布的选举信息，其中自然包含与选区划分有关的信息，如代表名额分配、选区范围、人口基数、选民数等信息。对于公布选举信息的时间、公开的范围、公开方式等，选举法均没有明确规定。实践中，很多地方的选举委员会并没有公布具体的有关选区划分和代表名额分配等选举信息。

　　（3）选举委员会与选民的关系

　　选举法规定选举委员会受县级人民代表大会常务委员会领导，选举委员会与县级人大常委会是一种上下级隶属关系。而在选民和选举委员会之间，选举法只规定了选民对公布的选民名单有不同意见，可以向选举委员会提出申诉。尽管选举委员会的职责对选民选举权的影响重大，决定着选举的公平、公正与否，但目前选民与选举委员会没有法定的监督关系。选举委员会与选民之间无一定的监督机制来使选民对其工作进行监督，也无相应的沟通机制，使选民与选举委员会之间进行沟通，表达意见和诉求。

　　2.划分选区

　　选区划分工作是由选举委员会来进行的，选区划分是实践性很强的工作，各地在选举实践中主要有以下具体做法。

　　（1）实践中划分选区的根据

　　按照选举法的规定，选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。按居住状况划分选区，是单一标准划分选区，操作较为简单；按生产单位、事业单位、工作单位划分，则需要考虑多个标准。各省在具体的实施中，出台了细化的操作规定。例如《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》规定，选举县级人大人代表，市区可按街道办事处或若干居民委员会管辖的范围划分选区，也可按行业或者系统划分选区；机关、团体、企业事业单位的人口总数能够产生一名至三名代表的，可以单独划分选区，不能产生一名代表的，也可以几个单位或者和所在居民委员会联合划分选区；在农村，可以几个村联合划分选区；人口特多的村和人口特少的乡镇也可以单独划分选区。
　　
　　选举乡镇人大代表，一般按村划定一个选区，人口特多的村，也可以划分几个选区；镇的居民按街道划分选区；乡及镇直属单位也可以单独划分选区。上海市规定机关、团体、企业事业单位，产生一名以上代表的，可以划分为一个或者几个独立选区；选民少的机关、团体、企业事业单位，可以几个单位划为联合选区，也可以和所在地居民委员会、村民委员会划为混合选区。

　　可见，各地在选举实践中一般将选区划分为独立选区、联合选区、混合选区三种类型。单独选区是指单独按照居住状况（村、街道办事处、居委会）或单独按照单位（机关、团体、事业单位等）可以产生一名以上代表的，所划分的选区；联合选区是指单独按照居住状况、单位，不能产生一名以上代表，而联合几个村、居委会、街道办事处划分的选区或者联合几个单位所划分的选区；混合选区是指按照居住状况和按照单位两种因素混合所划分的选区。

　　以山东省沂水县沂水镇 2011 年人大代表选举中所划分的选区为例，该镇选举镇人大代表 107 名，划分选区 86 个，其中镇机关、中心校各为一个单独的单位选区，医院、兽医站组成联合的单位选区，其他各村共有 73 个单独选区，10个联合选区，没有混合选区；在该镇选举县级人大代表的选区划分中，11 个选区分配 32 名县人大代表名额，其中镇机关、中心校、医院、兽医站划分为 1 个单位联合选区，其余 10 个均在农村，均为联合选区，没有混合选区。[28]

　　以同一时期山东省枣庄市台儿庄区运河街道办事处（台儿庄区政府驻地）选举区人大代表为例，该街道办事处共划分区人大代表选区 16 个，其中独立选区 2 个，单位联合选区 1 个，其余 13 个为混合选区，这些混合选区中，多为机关单位和居民、企业与居民、学校与居民等单位混合组成。[29]