选举制度中选区划分问题探析导论

　　导论

　　（一）论文选题的理由与意义

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国宪法规定了国家的一切权力属于人民，实现"一切权力属于人民" 的制度化形式就是人民代表大会制度。

　　代表选举是人大制度的基础，也是实行民主的必要条件，代表选举过程的民主化程度直接决定了"国家的一切权力属于人民"这一宪法宣言的实效。如何选出合格的人民代表是人民参与国家管理、行使民主权利的基础。

　　在我国，县乡级人大是由直接选举产生的。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下统称选举法）的规定，我国人大直接选举的程序大致如下：成立选举机构--选区划分--进行选民登记--提出代表候选人--选民投票选举--确定代表候选人当选。从代表产生的过程来看，选区划分是选举活动的首要和基础环节，其后的选民登记、代表名额分配、提名和确定代表候选人、投票选举等工作均以选区为单位进行。

　　从国外的选举实践来看，选区划分问题历来受到重视。如严海兵所说，"选区划分的弹性，决定了它是选举政治中最容易被操纵的环节之一；而选区划分在选举的关键时刻能起到扭转乾坤的作用，又使它备受政治家的青睐"[1].以美国为例，从 1812 年马萨诸塞州关于选区划分问题的"火龙案"到 1962 年"贝克尔诉卡尔案",无不是围绕选区划分问题而进行。在我国的近邻韩国和日本，都有因为选区划分的不平等而引发的违宪诉讼。这都说明了选区划分问题在选举进程中的重要性。

　　无论是美国关于选区划分问题的争论还是日本、韩国关于选区划分问题的违宪诉讼，我们不难发现，所有争论都是围绕选举权的平等性这一原则而进行。平等原则是民主选举的基本原则，选举中的平等原则就是指"每票等值（one voteone value）",即一人一票，票票等值。正如罗尔斯所言，当每一个有选举权的人都有一张选票的规则被严格坚持时，它意味着每张选票在决定选举结果中具有大致相同的分量。[2]

　　只有这样，做到一人一票，同票同权，才可以说实现了选举权的平等。

　　选民选举权的平等性这一原则已为各国选举制度所广泛接受，是民主国家普遍的价值追求。选区划分制度作为选举制度下的一个程序，也必然要遵循选举平等原则。选区划分的关键就在于如何通过合理的划分选区制度平等地产生代表，并使选举产生的代表更具广泛的代表性，或者说，使选举尽可能多地包容或反映各方面的利益，最大限度地代表选民表达其诉求。选区划分对公民权利的重要性，促使笔者选择该题目进行研究。

　　我国关于选区划分的具体规定主要集中于选举法中第24、25两条，内容简单笼统，缺乏可操作性。选区划分理论的匮乏和理论本身的矛盾，导致选举实践中的乱象丛生。根据邱家军的调查，在上海市2011年换届选举中，"上海的选区划分采用了'基数+ 户籍人口数+ 大小街道协调'的基本原则来划分选区， 并且尽量把单位和居委会混在一起， 多搞联合选区和混合选区， 以便'以大吃小'"[3].

　　人大学者蔡定剑也提到，在选举实践中 "为照顾县直属机关干部多选代表而划人口很小的选区",对选举（结果）进行人为操纵[4].何俊志提到"一些地方为了能够保证党委推荐的候选人顺利当选，曾经以工作方便为由而大量采用组织提名的方式，极端扩大组织提名的成员数量，从而导致选区与选区之间的代表数量极为不平等。"[5]

　　人大选举中，选区的具体划分，其决策过程缺乏监督制约以及大选区制度、单位选区制度等制度存在的缺陷，加上"指选"、"派选"、"戴帽代表"及为了预留名额而不将代表名额一次分配到选区等不合法做法的存在，都一定程度上使选民的选举权利"打折",选民的选票效力被"贬值"或者导致选票效力差异过大。现行选区划分制度中存在的种种问题使得选举的民主化程度大打折扣。选区划分法律文本设计上的困境及选区划分实践中的乱象都表明我国选区划分制度亟需改进完善。由此，笔者认为对选区划分问题的关注和研究是有现实意义和实践价值的。

　　（二）论文选题的研究现状

　　当前对选区划分制度进行研究的主要有理论界和人大实务界。理论界的学者们主要集中在从事宪法学研究或者政治制度研究两个领域，他们多从宏观角度论证选区划分制度所应遵循的平等原则及改进的方向。实务界特别是各级人大任职的的人员多从微观角度就选区划分中某一具体问题提出自己的观点。

　　蔡定剑是人大研究的学者并拥有在实务部门多年任职的经历，他关于选区划分方面有诸多论述。在《中国人民代表大会制度》一书中，他指出了按居住地划分选区与按生产、工作单位划分选区的优缺点，并进一步提出在选举实践中，应当注意选举工作必须坚持便民原则、选区划分每一代表所代表的人口数相等、照顾民族关系等。

　　何俊志在《选举政治学》一书中介绍了民主选举的原则和功能，对了解选举的意义和所应遵循的平等性原则提供了指导。该书还大篇幅介绍了比例代表制的优劣，这对研究我国目前的比例代表制的优缺点提供了参考。在其《从苏维埃到人民代表大会制度》一书中，作者对苏维埃时期的选举进行了介绍，作者对制度历程的总结对笔者第一部分关于选区划分制度的历史沿革的写作提供了参考。

　　邱家军在《2011 年上海人大代表直接选举观察报告》一文中，以上海市 11个街道办事处和 1 个乡镇的选举为观察对象，描述了直接选举的全过程，其中第四部分"选区划分及动态调整"对选区划分中存在的问题进行了批评，如联系选区和混合选区占了约 90﹪、选区的划分不公开、选民和代表比例不相等。作者在选举过程中通过对实例的观察所总结出的选区划分中存在的种种问题以及其采用的研究方法都对笔者的论文写作有所启迪。

　　另外，各地在人大机关系统的工作人员也对选区划分制度实践中存在的问题提出针对性意见。在选区划分的细节问题上，李长东提出"根据分配的代表名额，尽可能划分小选区"、"县、乡同步换届，实行两种划分方法。……大选区套小选区，大选区选县人大代表，小选区选乡镇人大代表";福建省人大常委会人事代表工作室的工作人员提出在城镇化进程背景下，社区成为城市居民生活联系的主要枢纽，"城镇选区以选民居住地设立的社区划分更为合理".

　　2011 年，全国县乡两级人大进行新一轮换届选举工作。这次换届选举是2010 年 3 月《选举法》修改后的第一次实践。据统计，"这次换届选举将产生县乡两级人大代表 200多万人，涉及县级政权 2000 多个、乡级政权 3 万多个"[6],该次选举实践中产生了大量的关于选区划分的选举文件和文献，对这些选举文件和文献进行搜集整理，对于了解选区划分实践中的最新的动向和探究其中存在的问题是有极大帮助的。笔者通过网络搜索到了部分与选区划分相关的文件，通过对这些文件的整理，发现选举实践中的问题所在。

　　随着对人大制度研究的深入，专门针对选区划分问题进行的研究在近年逐渐增多。其中笔者搜集到的材料中，多是硕士论文。主要地是从宪法学和政治学的角度对该问题进行论述。虽然角度不同，但对问题的看法基本是相同的。政治学科对选区划分问题的研究，主要是通过我国与国外选区划分制度的比较进行论述。英、美、日等国以及我国台湾地区的选区划分的制度相对较为科学合理，并经受了多年的选举实践的考验，制度已经成熟。这些材料使笔者了解了域外选区划分制度的运作，并从比较借鉴中得出了对我国改进选区划分制度的有益参考。

　　对于选区划分问题，学者和实务工作者多有论述，但有些问题还需要进一步深入研究。例如，根据选举法的规定，选区划分是选举委员会决定的，但选举委员会的组成人员多为党、政机关工作人员，普通选民很难参与其中，其决策程序不透明，公告决定了某一选区之划分之后，选民没有表达异议的机会，缺乏相应的救济途径。让一个非民选的机构选举委员会来决定选区的划分，又有多少民主性可言呢？再如在研究方法上，目前的研究很少对选区划分实践的关注，实证研究缺乏。

　　（三）本论文的研究方法

　　1.历史研究方法

　　选区划分制度的演进，是我国代议制民主不断成熟的一个缩影。本文综合考察了我国选举制度的历史发展，以求在历史地观察下获取教益。以 1953 年选举法制定为基准，1953 年之前中共共产党政权的选区划分是现行选区划分制度的历史源泉，虽然不尽完备，但初步奠定了我国选区划分制度的基础。选举法于1979 年进行修订，并经历了多次修改，其中有关选区划分的制度也不断修改，形成了现行的选区划分制度。

　　2.比较研究法

　　我国的选区划分制度还尚未成熟，制度的设计不能有效回应民众要求民主的呼声。要对选区划分制度进行改进完善，对域外民主发达国家选区划分制度的比较研究就很有必要。笔者在论文中采用了比较研究的方法，选取了典型的代议制民主国家和地区如英国、美国、日本及我国台湾地区为参照，在比较其各自的选区划分的做法的基础上，发现对我国的有益之处，以资借鉴。

　　3.实证研究方法

　　选区划分的实践在中国已有多年，是每次直接选举中都绕不过去的环节。

　　从选区划分的实践中发现问题，总结经验对于研究选区划分制度更有说服力。因此，笔者在论文的写作中尝试运用实证研究方法，引用了部分地区 2011 年直接选举人大代表选区划分的实证资料，以选区划分实践为样本，对选区划分在选举过程中的实际运作进行观察，发现其在实际运作中的问题，并提出针对性的建议。

　　（四）本论文的创新之处和不足

　　1.论文的创新之处

　　本文通过对我国选区划分的实践运作的分析，观察到我国现行选区划分制度存在的不合理、不科学之处，这些不足使得选民选举权利受到影响，僭越了选举制度的人民民主价值。结合对域外选区划分制度的考察，提出对我国改进选区划分制度的借鉴。本论文指出了我国选区划分制度在选区划分的决策主体、决策程序、决策的救济制度及选区划分遵循的原则、选区规模的大小上，对选区划分实际运作的实证研究，并结合对实证资料的观察分析中发现的问题，提出有针对性的对策，最终求得法律文本上的改进。

　　2.论文的不足之处

　　由于作者能力所限，对人大制度的研究并不系统，对选区划分制度的理论价值缺乏深入认识，而仅是对实践中的一些做法进行简单的概括梳理。对一个制度的价值没有深刻的认识，对其片面的描述概括显然是十分肤浅的，这也是作者在以后的写作中需要注意的地方。实证资料的匮乏，使对该选题的研究缺乏系统而全面的数据支持，可能导致结论的有所偏差，也是本论文的短板之一。