我国选区划分存在的问题

　　三、我国选区划分存在的问题

　　我国选举制度经过多年的探索、发展，内容不断完善，民主政治不断深化，特别是随着 2010 年选举法的修改，我国在保障选举权平等上迈出了重要的一步。

　　选区划分制度也随着选举制度的不断发展而趋于成熟。《选举法》第十四条规定："地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。"从 1953 年的"八四分之一"条款到 1995 年"四分之一"条款，再到这次的城乡同比例选举人大代表，选区划分也经历了从城乡不同比例到现在的同比例的过程，说明我国初步实现人大代表选举的平等，从法律制度上为实现真正平等的人大代表选举提供了保障。

　　尽管如此，我国目前的选区划分制度仍有不完善之处，在具体的选区划分操作中还存在不按选举法办事，歪曲理解选举法，对选民选举权利平等不够重视等现象，基层人大选区划分仍存在问题，在选区划分具体操作中违背选举权平等原则的现象时有发生，选民选举权利不能得到有效保障和实现。

　　（一）选举组织机构的不健全影响选民选举权利

　　我国县乡人大选举属于直接选举，直接选举选民数量较多，要经历划分选区、选民登记、组织候选人提名、投票等诸多环节，因此需要设立选举委员会这一专门机构主持选举。选举法第 8 条规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。

　　选区划分及分配选区应选名额是选举委员会的职责之一，而选举委员会如何划分选区，一定程度上能决定选举结果。

　　1.选举委员会人员组成的行政化

　　选举法对选举委员会的组成人员没有明确规定，实践中选举委员会的组成人员多为党委部门（如组织、宣传部门）领导、县人大常委会主任、副主任及驻会常委会委员、群团组织（工青妇）主要负责人等担任，并由县级人大常委会任命。

　　实际进行选举时，在乡镇或街道社会还要成立由党政干部组成的选举委员会办公室，协调选举的进行。由党委、人大及相关行政机关的人员组成选举委员会，一定程度上便利了选举工作的进行。但随之产生的一个问题是，这些组成人员均是党委、政府部门的工作人员，由他们组成选举委员会，实际上是由党政机关主导了选区的划分工作，其难免要考虑本单位的利益，也必然要遵从上级领导的意志，选举委员会缺乏独立性，在选区划分和代表名额分配时的公平、公正性大打折扣。

　　尽管选区划分是一项与选民选举权利关系极大的工作，但普通选民因无参与的途径，其对选区划分及代表名额分配的决定没有话语权。

　　2.选举委员会决策不透明

　　选区的划分及代表名额的分配均是由选举委员会决定，但由于操作规范的缺乏，具体的选区划分方案到底是根据什么标准来制定的，代表名额的分配方案是如何产生的，选举委员会没有解释、说明的义务，选民更是无从得知。选举委员会的开会、讨论、决定的整个决策过程都是在内部进行的，其决策缺乏民主性基础。在不透明的程序之下，选民无法对其决策进行有效监督，这就给选举委员会在选区划分和代表名额分配上留下了可操作和控制的空间，容易滋生选举中的暗箱操作。

　　3.选举委员会的不可诉性

　　每一届人大代表选举中，都要成立选举委员会，选举任务结束，选举委员会的使命也就完成，其存在时长一般为 2、3 个月，这说明选举委员会是一个临时性的机构，并非长久存在的独立机构，选举完成后该机构即告解散。选举法规定了选民如对公布的选民名单有不同意见，可以向选举委员会提出申诉。申诉人如果对处理决定不服可向人民法院起诉。实践中，如果选民对于选区的划分方案有意见，认为选区的划分侵犯了其选举权利，现行制度中并无相应的司法救济的途径。由于选举委员会的临时性及缺乏相应的法律规定，对选举委员会进行诉讼，寻求司法救济显然难以实现。

　　（二）选区信息公开程度较低

　　实践中对选区划分信息的公开程度参次不齐，总体来说，公开程度较低。根据学者史雪莲在2011年换届选举中对全国16个城市换届选举的观察，"各地有关选举委员会的信息，公开的都比较简单。仅有的一些公开了选举委员会组成人员或者选区工作领导小组成员的名单的城市，例如天津市、南京市、福州市和成都市的部分选区等，对选举委员会成员的职务等个人工作信息，以及选举委员会的联系方式和地址，各地都没有公开"[31].学者邱家军在2011年上海市人大代表换届选举中提到，"人大代表选举历来就没有选区范围和人大代表名额分配的公告。这些都是选举委员会内部掌握的， 因为选区不时会有一些调整， 主要目的是规避那些具有竞选倾向的独立候选人， 使他们搞不清自己到底属于哪个选区。不公开人大代表名额分配的主要目的就在于可以根据形势发展的需要将那些戴帽代表调整到他们能够保证当选的选区， 同时也可以规避独立候选人"[32].

　　在笔者搜集到的 2011 年换届选举的资料中，有关选区划分的信息，如选区的范围、总人口数、每一代表代表的人口数等信息，有的公开了一些项目，有的全部没有公开。例如沂水县只公布了各乡镇应选代表名额，没有将各选区应选代表名额和人口数公开，特别是对于分配了 22 个应选代表的"省、市、县直"的选区是如何划分的，人口基数是多少，每一代表所代表的人口数等重要信息均没有相应说明。以同期的山东省嘉祥县为例，其县直单位共选出了 24 名代表，按照选民总数测算，约代表了 52000 多选民，其县直单位划分选区的情况、代表分配方案都无从得知。在枣庄市台儿庄区 2011 年选举该区第十一届人大代表的"选区划分公告"中，只列明了各选区包括哪几个村庄或哪几个单位，但各选区应选代表数、选民人数等信息没有公布。[33]

　　选举法关于公布选举信息的规定较为笼统，对应当对外公布的"选举信息"的范围、公开方式都没有细化的规定。各省选举的具体实施中，规定也不一致。

　　《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》仅规定了"选举委员会应当及时公布选举信息"; 《湖北省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》规定相对详细，其规定"选举委员会应当及时公布选民名单、选举日期、代表候选人名单及基本情况、当选代表名单等选举信息".但对于选区划分信息的公布没有明确要求。按照选举法的原意，选举法所要求公布的"选举信息"应包括选区划分的有关信息。选区划分的信息对于公民选举权利的重要性程度显然不亚于其他的选举信息。

　　选区信息不公开的原因是多方面的，有的是不重视，认为与选民关系不大，有的是根本不敢公开。无论是按照居住地划分选区，还是按照单位划分选区，选区的划分都与本选区的选民权利特别是和有意参选成为人大代表的选民选举权利密切相关，决定着选民的选举权利能否实现，不公开这些信息，违背了选举法的规定，也给选民参加选举造成了程序上的障碍。

　　（三）选区划分中的平等性缺失

　　2010 年修改后的选举法以法律的形式宣告了每一代表所代表的城乡人口数相同，在法律上实现了城乡居民之间选举权的平等性，真正实现了"一人一票，同票同权".但从实践中的效果来看，选举中的不平等现象依然存在，特别是在选区划分时，为了实现组织指定的人当选的意图，任意划分选区，或者在选举前就预定了代表的结构比例，按照该结构比例去"选举",只顾代表的广泛性而牺牲了选举权的平等性。选区划分中的平等性缺失主要表现为选区代表名额分配的不平等和预定代表比例造成的不平等。

　　1.选区代表名额分配的不平等

　　选举法规定"不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举".同时又规定"本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等".这两方面的要求是为了保证选举权的平等。然而选举实践中，关于代表名额分配的规定并没有被严格遵守。

　　有的地方，不同选区选民选票的价值差别过大，有的地方代表名额并没有一次性分配到各选区，而是预留部分名额；有的地方为了保证机关干部当选，而留较多名额分配在"县直"选区；有的地方将干部分散"下派"（有的地方称为"寄选"）到下属各乡镇，保证其在乡镇被选为代表。这些做法都使选民投票的平等性打了折扣，也违反了法律的规定。

　　以山东省沂水县为例，该县县直共选出代表 22 名，按照人口数测算，代表了 6.4 万余人；临沭县县直选出了 19 名代表，代表了约 4.8 万人；诸城市县直分配了了 38 个代表名额，代表了约 12.7 万人，而该市人口数超过 9 万的贾悦、林家村镇，分配的代表数分别为 30 人、26 人[34],这种干部分配代表人数过多的异常现象在我国其他地方也不鲜见。

　　有的地方预留一部分名额作为机动名额，一般是为了应对选举后出现人事变动，进行补选所用。选举中的代表名额是按照人口数测算，由省级人大常委会预先规定代表数。在选举中预留部分名额不分配到选区，使本应分配到选区的代表名额减少的做法贬损了选民的选票价值。例如山东省诸城市在换届选举中预留10 个名额，按照人口数测算，这 10 个名额代表了 3.3 万余人，这意味着选民当选为代表的机会被人为减少，选民手中的选票的效力也被降低。干部预留代表名额过多，势必导致普通选民所能选出的代表数减少，挤占普通选民应选的代表数，选民之间选票的效力产生了巨大差异，违反了选举权的平等性原则。代表名额分配的不平等使平等选举流于形式，选民参加选举的热情被挫伤，导致对投票选举行为漠不关心。

　　还有的地方为了实现组织的选举意图，将部分干部代表名额分散到各选区进行选举，在各选区通过种种"方法"实现这些下派代表当选。如临沭县在选举中县直 19 名代表是分配到各选区进行选举。下派到各选区的代表，当选几率极高，是极不正常的现象。更有甚者，浙江台州市黄岩区某街道办事处领导在选举工作会议讲话中明确要求"区里下派的代表名额，各选区不得占用，要保证下派干部高票当选".[35]

　　为完成特定任务，实现组织意图，将机关干部下派到选区，该干部与选区没有利益关系，很难代表选民去表达利益诉求，也不便于选举完成后选民和代表的联系及对代表进行监督。而通过种种手段保证下派干部当选，更是违背了选民的意志，造成了选民厌选，使基层人大代表选举流于形式，一定程度上造成了"人民形式上有权、实际上无权"的局面。