我国选区划分制度的完善建议

　　四、我国选区划分制度的完善建议

　　人民代表大会制度是实现人民民主的重要途径。经过 60 年的发展，我国人民代表大会制度不断得到巩固和发展，人民民主权利得到保障。特别是 2010 年选举法经过第五次修改，城乡选举权平等得到确认，我国民主政治建设迈出了一大步。我国县乡人大实行的是直接选举，直接选举是选民直接表达利益的一个正式途径，对直接选举中选举权平等的关注尤为重要。
　　
　　选区划分是直接选举中的一个必经程序，选区的划分是否科学合理，直接影响选民选举权的实现和选民选举权利的平等。目前，我国直接选举中的选区划分，在保障选举权的平等性上仍有不足，与现行选举法的精神和规定相悖的做法在县乡人大代表选举选区划分实践中时有发生。突出表现为选举委员会人员组成不合理、决策不民主，选区划分信息公开程度较低，选区划分的平等性没有落实，按单位划分选区影响选举平等性，大选区制带来的操纵选举等问题。上述问题的存在，影响了选民的选举权的实现，阻碍了基层民主政治的发展。在对选区划分中存在的问题进行分析的基础上，笔者提出以下建议。

　　（一）选举主持机构--选举委员会的改进

　　1.强化选举委员会组成人员的民主性、独立性
　　
　　划分选区是选举委员会的一项重要职责。选举法规定县级选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命，乡镇的选举委员会的组成由县级的人民代表大会常务委员会任命。实践中，为了便于组织选举，选举委员会的成员一般为组织部门、人大常委会、群团组织主要负责人等担任，其组成人员无一例外都是党政机关的工作人员。选举委员会在划分选区和分配各选区应选代表名额时，不可避免地要考虑本单位的利益，也必须服从上级领导意志。选举委员会组成人员的行政化，导致了选举委员会的民主性缺失，也导致选举委员会的独立性不足。

　　从国外的经验来看，为了保证选举的公平，其选举机构的组成人员一般超脱于行政机关独立存在。美国的联邦选举委员会是常设的联邦选举机构，其 6 名委员经总统和参议院任命，且要求其中 3 人不得同属一个政党。在任期内，其不得担任联邦政府的职务，也不得担任其他职务。[40]

　　德国是由联邦总统任命，成立独立的联邦选区委员会，负责选区划分，主持选举工作。

　　只有保证选举委员会独立、公正开展工作，选民的平等选举权利才能有实现的可能性。从实现选举委员会的民主、独立的角度考虑，我国在以后的选举法修改中，可以考虑在选举委员会组成人员中留出一定比例的名额吸收当地的社会人士参与到选举委员会中，使选举委员会的工作有外部力量的监督，在选区划分等问题上对不公正的选区划分及代表名额分配提出反对意见，促使选举委员会独立、公正行使其法定职责，保障选区划分的平等，进而保障选民选举权利平等行使。

　　2.选举委员会决策的透明化

　　选举委员会在开会讨论选区划分的具体事宜时，其内部的运作包括开会程序、讨论过程、讨论结果都是在机关内部封闭进行的，决定选区划分和代表名额分配这些与选民选举权利关系重大的事项，选民无法参与其中，决策权完全掌握在选举组织机构手中。从保障选民参与权、知情权的角度考虑，选举委员会的开会过程、结果应当公开，在具体的制度设计上，可以建立公民旁听选举委员会开会并参与讨论，提出意见的制度，使选举委员会的活动能接受来自公民的监督，促使选举委员会的决策在透明公开的环境下进行。

　　3.选举委员会决议纳入司法审查

　　选区划分对选民选举权利的影响重大，但选民对于选区划分及选区代表名额的分配如有意见，在现行的制度框架内，并无对应的独立的救济途径。选举法规定了对选民名单有不同意见可以起诉，在对选区划分上的不同意见的司法救济上，没有法律依据可循，有的地方在选区划分通知中，规定选民对选区划分有异议，可以向选举委员会"反映意见",但这种"反映意见"的权利，没有相应的救济措施，其实效较差。

　　从国外的经验来看，美国、日本等国均有因为不平等的选区划分而引发诉讼的案例，选民选区权益的救济途径较为完善。例如在美国，20 世纪 50 年代末，在每一选区选举一名议员的规定下，人口较多的城市选民的选票价值远远低于人口稀少的乡村选区。1959 年田纳西州的查尔斯﹒贝克等选民以其平等选举权受到侵害为由将其所在州负责选举事务的政务卿告上法庭，联邦最高法院最终判决确认原告的诉求成立。这一判决确立了美国选举权"受平等的法律保护"这一原则。[41]

　　在日本，因为议员人数与选区人口的比例在各个选区之间的不均衡，"从1960 年起，许多民间团体和选民纷纷向法院提出诉讼，主张这种情况的选举为违宪或无效选举，到 1993 年最后一次中选区制下的大选为止共计 170 多件"[42].

　　对这一系列诉讼，日本最高法院相继作出了违宪或合宪判决。其中在 1972 年，原告以千叶 1 区和 5 区一票价值相差 4.99 倍为由提起的违宪诉讼，法院最终判决本次选举违宪。[43]

　　鉴于我国选举纠纷日益增多，但缺乏司法解决争议途径的现状，可以考虑参照民事诉讼中"选民登记诉讼"的形式，将选区划分争议纳入司法审查的范围，对于选民因为选举委员会所作出的涉及选区范围、代表名额的分配等事项，允许选民对该事项提起诉讼，由司法机关审查选区划分争议，通过司法途径保障选民选举权利。

　　（二）依法公开选区划分信息，保障选民知情权

　　知情权是公民政治参与的基本前提，选举信息公开是国家对选民、对社会的一项义务，是民主政治的基本原则，也是程序民主的基本要求。选区划分的平等、科学与否关涉选民选举权利的实现及其程度，选区划分信息的公开程度，关涉选民对选举情况的知情权。现行选举法第十条关于选举委员会的职责中，规定了"选举委员会应当及时公布选举信息".但对于应当公布的信息具体内容、形式等没有明确规定，造成了选举实践操作中的混乱，因此有待选举法或各省的实施细则中对其进一步规范。具体到选区划分信息的公开上，笔者认为应当从以下方面进行改进。