国内法治指标体系的运用

　　3.2 国内法治指标体系的实践

　　法治指数的实践自上世纪六七十年代开始，已经初步得到发展。法治评估在我国境内的发展也进入一个全面探索时期。当前，法治评估在各地开始了初步的尝试阶段。香港、北京、上海、江苏、浙江、深圳等地先后进行了法治状况评估的建设。笔者现选取部分具有代表性的地区法治评估实践进行分析，既有助于参考既有模式也有助于分析得出湖南法治建设的本土特色。

　　3.2.1 香港的法治指数

　　（一）、背景介绍

　　香港法治指数的研究是从 2005 年开始开展和实施，最先倡导和给予赞助的主体是香港社会服务联会。该项法治指数主要以体制性的进路，以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数。该研究是以体制性的进路来对法治进行研究的。这种对法治的理解着重于看政府是否通过法律和在法律之下行事。政府的体制是根据某些原则来制定，根据某些程序来运行，从而确保利用法律来管制的社会目的得以达及。①另一法治的研究方向是价值性的进路。它审视法律的内容，看其是否确认某些基本人权和价值。本研究采用的是较狭窄的体制性进路，不是因为与价值性进路比较之下前者较优或真确，而是可令本研究更聚焦。香港法治指数的出台旨在建立一个可以在不同范围内使用，既能作为香港法治发展的指标，也可以为改善和提升香港的法治环境提供适用的信息，在此基础上，还可以成为比较香港和其他社会法治发展的基础。

　　（二）、法治评估的主体

　　在香港法治指数提出以前，法治评估的方法主要有民众的满意度、客观的标准推算出一个法治指数、外在专家评估。香港法治指数则选择采用行内专家来评估。进行评估的专家包括实际操作法制的政府官员、立法机关成员、法官、律师等，组成内部评估组。并且选择采用比较传统的方式即外来专家检验结果作为参考。这样一种方式最大限度的保证了测评的权威性和准确性，也在最大程度上保证了测评的客观性和公正性。

　　（三）、法治评估的发展动态

　　2005 年，评估组依据质化和量化相混合的方法制定了法治指数。通过搜集数据-评审者进行评估表分析-外来评审专家评审的步骤得出了 2005 年的法治指数即 75 分。这样一个分数说明香港的法治已达到比较高的水平。香港的法律素量是好的。但是 2005 年后，香港就没有在对法治进行评估。所以无法对香港的法治发展做出纵向比较。这是令人遗憾的。

　　（四）、法治指数的内容

　　法治指数的内容由七个法治条件的构成，详见下表：

　　香港法治指数的的七项主要内容是从许多着名的法治研究着作中归纳既有系统所罗列出来的。这些法治要素是任何国家或地区实行法治实践所必须具备的。这是构建法治湖南建设评估指数应当借鉴的内容。但是香港的法治指数侧重于法的实质正义，其所在区域因为长期受到西方法律的影响，其法治环境相对比较宽松、稳定。但反观湖南，虽然法治建设取得了显着的成效，但是法治发展水平仍然与发达国家和发达地区存在较大差距。湖南省正处在全面深化改革的攻坚阶段，城市和农村二元化结构，全省政治、经济、文化、社会生活等方面存在的问题比较突出。香港经过长期发展，问题相对集中明确，且已经有了一套行之有效的法律运作程序。此外，湖南省不同于香港的特别行政区，在行政、司法、立法方面的权限存在差异。因此，法治湖南建设评估指数应该立足于本省实际，做到因地制宜，切合实际。

　　3.2.2 浙江“法治余杭”评估体系

　　2005 年，浙江余杭提出了首个“量化法治”的法治考核评估体系，开创了全国法治试验田。这片试验田经过几年的不断发展，已经形成了比较完善的法治评估综合体系，在法治量化活动中成为全国值得学习和效仿的典范。现在从几个方面对余杭法治指数做简要介绍。

　　（一）、余杭法治评估的目的

　　法治指数建立的目的主要是以余杭区的法治建设规划内容和活动产生的绩效进行科学、客观的评估，它是以规范政府权力和保障公民权利为重点，以强化政府依法执法、维护司法公平正义为核心，以增强党的领导能力为动力，努力做到“有法必依、执法必严、违法必究”,争取提升浙江余杭区包括政治、经济、文化和社会各个领域的法治化水平。

　　（二）、余杭法治评估体系的基本内容

　　1、余杭法治指数的总结构。余杭区法治建设的九大目标成为余杭法治指数的依据，②依据具体内容层层分解，最终得到一个包括 27 项主要任务、77 项评估内容在内的法治评估指标体系。其评估结构可以用“1、4、9”三个数字来概括全部内容。“1”是一个法治余杭指数，用数字的方式直接对年度余杭法治发展的水平与状况进行最简练、直观的评价；“4”是指法治余杭指数评估的四个层面，从高到低具体分为总指标、区级机关指标、乡镇指标和农村社区指标；“9”是依据前述九大目标而面向公众的九种调查问卷。

　　2、余杭法治指数的具体设计。法治余杭评估总指标一共包含九个主体指标、30 多个分指标。九个主体指标包括党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐。③评估指标的设计包含具体目标、主要任务、考评内容、考评标准、标准分和考评分。区级机关指标按照余杭区机构部门的职能对区级机关的部门重新进行划分，在此基础上选取不同性质的指标（如正指标和负指标），并对指标进行权重赋值。此外，法治余杭还对区级机关共性个性指标进行了分类。第三层次是乡镇、街道评估指标。这类指标主要从组织制度建设、依法行政、依法管理、法制宣传四部分内容进行考评，考评方式分为自评和考评。第四层次是村镇、社区评估指标。农村评估指标按照组织制度建设、民主建设、法治建设来评估；社区评估社的考评内容同农村评估指标的内容一致。

　　3、九份问卷的民意调查。调查问卷的内容包含九项，分别是：人民群众对党风廉政建设的满意度、群众对政府行政工作认同度、人民群众对司法工作的满意度、人民群众对权利救济的满意度、人民群众对社会法治意识程度、群众对市场秩序规范性的满意度、人民群众对监察工作的满意度、群众对民主政治参与的满意度、人民群众对安全感的满意度。①每一大项下分设十个题目，题目均是单项选择题，以实现数据结果的量化。每题满分 10 分，总分设置为 100 分，答案设置五个档次，分数分别为 10、8、6、4、2.调查中需要坚持实事求是和客观中立的原则与态度，尽可能扩大调查的范围，按照职业、年龄、文化程度的不同进行最广泛的调查。

　　（三）、余杭法治评估的发展动态

　　2007 年，余杭课题组初步完成《法治余杭量化评估体系》，在余杭地区举行了“法治余杭量化评估体系论证会”;2008 年，余杭地区召开新闻发布会宣布中国内地首个法治指数的出台，余杭地区形成了一个全方位的法治评估体系；法治余杭按照法治评估活动的进程提出：2006 年-2010 年，通过实施“‘三五’依法治区、‘五五’普法教育”规划，要求全面落实法治余杭建设的各项任务，初步实现区域内法治化的目标；2011-2015 年，要求巩固、发展法治余杭的建设成果，全面提高政治、经济、文化、社会生活全方面的法治化水平，基本形成具有开放性、法治化社会；至今为止，法治余杭已经先后公布了五年的法治指数报告，余杭法治评估体系在理论和实践上取得极大成功，众多学者着书论道，许多地区先后效仿建立法治评估体系，法治评估蔚然成风。

　　（四）、法治余杭评估体系的启示

　　1、评估主体改变传统的单一型主体为多元化主体。余杭法治评估体系的评估主体有政府内部直接参与法律操作的工作人员组成的内部评审组、政府外的企业家、律师、记者等组成的外部评审组还有法学、统计学专家组成的法治指数专家评审组。360 度全方位评估是余杭法治量化评估的一大特色。

　　2、法治指数设计必须要有效度。法治从来不是单一的存在体，它与政治、经济、文化、社会有着千丝万缕的联系。法治为市场经济做了规划、市场运行提供良好的法治环境。良好的法治环境有助于营造良好的外资投资环境和经济运行环境，有助于建立一个稳定、和谐同时经济发展充满活力的经济社会，所以可以认为具有良好的法治环境是城市经济新一轮发展的核心竞争力，也是经济社会发展的晴雨表，实现了经济效果。余杭经济的发展奇迹已经为全国树立了良好的典范，起到强大的指导作用，运用法治评估体系为地方经济发展保驾护航已是有目更睹。文化方面，在社会治安方面，执法者依法执法、公民守法、用法意识增强共同营造了一个稳定和谐的社会环境，实现了社会效果。

　　3、法治评估体系必须具有持续性。正如前文介绍，法治发展是一个动态发展的过程，法治发展的水平高低需要通过横向和纵向的对比才能得出。无论是香港的法治指数，还是北京的法治综合治理指数，他们都缺乏持续的考评，无法从年度之间来看出城市的法治发展水平。所以，法治评估体系在设计时必须考虑动态的因素，将评估持续化。

　　（五）、余杭法治的简单述评

　　相对而言，余杭法治指数更具参考价值。首先，作为区域内的法治评估活动，余杭已经经历了六年的实验，总结出了许多地方法治评估可借鉴的经验。其次，余杭法治指数九个方面的群众满意度的调查问卷，既可以验证地方法治指数评估体系的合理性和科学性，又体现了法治建设中市民广泛参与的理念。这与构建法治湖南建设评估指标体系所提出的要求有着异曲同工之妙。最后，法治余杭的评估主体采用内部评估、外部评估、专家组评估和公众参与满意度调查，打破了过去各种名目百出的考核、绩效评估中上级评估下级的传统评估方式。这种多元评估主体模式可以最大程度上保证法治指数的客观性。不过余杭毕竟只是一个杭州市的一个区，其是否能够成为地方法治建设的一个独立的旗帜，无论在理论上还是在实践中，还需要进一步检视。

　　3.2.3 其他地方的法治评估指标体系

　　北京市在 2005 制定了《北京市法治建设状况综合评价指标体系》。该体系由北京市依法治市领导小组提出并委托相应专家学者进行研究设计，该指标体系基于落实依法治市的政策导向，其内容也是主要依据这一目标设计。《北京市法治建设状况综合评价指标体系》的主要框架设计包含三个相对独立的组成部分：工作职能指标、社会状态指标和发展潜力指标。该体系重点在前两个指标，用于政府各部门依法治市工作、基层依法治理工作绩效的考核和对依法治市社会效果的测评，而后者主要是为北京依法治理的未来空间和发展余地提供潜力预测资料，为分析和制定法律治理政策和决策服务。①《天津市依法治理评估体系框架》主要用来考核基层依法治理工作情况。具体包括六大部分：领导组织实施，全面普法教育，依法行政，司法公正问题，基层民主法制建设，法治城市环境建设。江苏省依法治省领导小组设计的《江苏省 2010-2011 年法治县区创建考核内容及评分标准》，随后各市依法治市领导小组相继制定区级机关法治建设考核评估指标，对区各机关对照各自职能，提出了考核要求，类似于年终考核；而福建省提出的《福建省法治建设考核测评指标体系暨依法治省中期督导指标体系》，主要是从依法执政、依法立法方面着手，从而全面推进依法行政、司法体制改革、加强经济法治建设、法制宣传教育、健全监督机制、维护社会稳定、推进法治创建活动等。《四川省法治城市、法治县（市、区）创建考评实施办法》，《四川省市县政府依法行政评估指标》，依照《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，提出考核的具体目标和要求。南京市委、市人民政府也出台了《南京市法治建设绩效评估指标体系》，体系内容主要包括民主政治、市场监管、民生利益、公共服务、城市管理、公众评价等。