建立法治评估指标体系的基本理论

　　第 2 章 建立法治评估指标体系的基本理论

　　2.1 法治评估与评估指标体系

　　2.1.1 法治评估的概念

　　近些年随着社科理论界“科学主义”的盛行，“社会指标运动”以其独特的魅力异军突起，运用法治指标评估法治水平的活动和案例不断增多。法治评估因其独有的特性在对社会管理、公共发展等领域发挥着举足轻重的作用。因此，法治评估成为衡量国家或地区法治状况的重要手段。世界正义工程的法治指数、世界银行的“治理指数”成为法治评估实践的先驱，在法治评估领域内起到示范作用。

　　尽管，国外理论界和实践界都在运用法治指数对法治进行评估，并取得了一定成效。但是并不意味着我们就需要照搬照抄、一概而论。“尽管人们习惯于将法治同正义、公正这些似乎是超验的概念联系起来，但从根本上看，法治回应的是社会生活，是社会的产物，并作为整体来说是功利性的，而不是超验的。”①从这个意义来看，显然法治是社会生活的产物和客观需要，不同国家基于差异性的政治制度、经济结构、历史传统、思想理念等环境，法治评估的模式自然也有所不同，甚至是中国与香港、澳门、台湾相比，中国法治建设路径的选择、法治评估的内涵也必然会存在区别。②更可况，同一地区不同时期在法治发展上的特点、目的和内容都会不一样。所以做好当前法治评估工作一定要考虑以下几个因素。

　　第一，社会主义法治理念是中国特色社会主义法治的经验总结与升华。社会主义法治理念包含五个内容，即依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导。其中党的领导就是我国法治发展的最大特色。党的领导是社会主义法治的根本保证。因此，法治评估的内涵必须将党的领导统一起来，把贯彻落实党的路线方针和严格执法统一起来，把加强和改进党对法治工作的领导与保障作为法治评估的重要内容予以考量。

　　第二，法治处于从理论到实践转轨的初级阶段。当前我国法治实践还处于初级阶段，法治评估理论和实践尚处于“幼稚期”,需要经验的积累和时间的沉淀。虽然国外和香港在法治评估上进行了涉猎，其依据都是从本国和本地区的实际出发。所以我国在进行法治评估活动时就必须考虑法治的特点、法治发展的阶段。

　　第三，政府主导推动和社会参与成为基本模式。中国拥有庞大的行政体制，行政机关是执行、实施法律的主要机关。无论是行政绩效考核还是法治政府建设，政府都是主导力量。不过随着法治化的不断加深、公民法治意识的不断加强，公民参与社会活动的意愿越来越浓烈。社会参与已成为党和政府管理国家的一个重要辅助方法。法治评估关系到整个国家和地区的政治、经济、文化和社会生活，与人民群众切身利益有着密切联系，所以政府主导推动法治评估，同时纳入社会参与也应当是法治评估应当考虑的重要因素。

　　第四，区域法治创新成为法治的基本路径。依法治国是我国治理国家的基本方略。作为一种治国方略，法治建设必然要求在全国各个层面和各个领域都进行治理，将法律作为社会生活和国家政治生活的基本准则和尺度。法治建设本身作为一种治理过程，需要在地方加以落实。地方应当在法治评估中先试先行，不断创新、不断完善，探索出一套科学合理、结构严谨、内容完善、符合地方实际的法治评估指标体系，以此为国家法治评估体系的构建提供智力支撑和实践借鉴。

　　所以，当前我国法治评估可以这样定义：在社会主义法治理念的指导下，运用评估学、管理学、社会学等现代社会科学领域中的评估原理、考核思想及量化技术，借助一套科学合理、客观实际的指标体系对国家法治建设运行状况进行量化评估并对评估结果作出分析、反馈的活动。这一定义应当区别于西方法学对法治那种“非黑即白”的定义，也区别于香港法治指数中“有法可依、有法必依、以法限权、以法达义”的四个层次。我国法治评估的兴起不是政治家们闭门造车，拍脑袋就想出来，而是法治发展到一定程度的产物。社会法治在发展，我们就需要思量这些问题：我国的法治发展水平如何？依法治国的治国方略实施后所要达到的目的是否实现？党的依法执政能力如何？社会公众的知法守法的法律意识是否增强、民权意识是否提升？等等。这些年法治发展的进程、概况和经验都需要得到总结和评判。 这也就是法治评估存在的意义。

　　2.1.2 法治评估指标体系

　　法治是一个包罗万象极其复杂的概念，对法治的研究和评价如果只用一两个法律指标是不能满足评价的需要，也难以达到评估的目的。为此还必须建立必要的法治评估指标体系。法治评估指标体系，指的是一套由反映法治的本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统。①目前国际上出现的法治评估指标体系有世界银行的“善治指数”、世界正义工程的“法治指数”、非洲的“易卜拉欣治理指数”;而在国内，法治评估指标体系经过几年的发展，北京、上海、四川、广东、浙江、成都、深圳、余杭等省市县区先后建立了各具特点的法治评估指标体系。

　　湖南省构建的法治评估体系立足于湖南省的法治实际，以《法治湖南建设纲要》和“十二五”规划为依据，运用法治评估指标体系对当前湖南省的法治发展状况进行测评和考量。湖南省法治评估指标体系的建立具有鲜明的特点。首先，法治湖南建设评估指标体系是一个“建设指数”,它既是湖南省法治发展进程中的产物，也是凭借评估推动湖南法治建设的助推力。法治湖南评估指标体系不是法治建设的成果，而是法治建设的伴随物。其次，法治湖南建设评估指标体系的内容具有地方特色：一是紧紧围绕党的依法执政，在党的领导下，做到依法执法、依法行政、司法公正，一方面确保党的地位，另一方面监督党的执政，破除人治、实现法治。二是将公民守法意识纳入到体系中。加强公民的法律思维，提升民权意识，将法治渗透到湖南省的各个层面和各个领域，实现公民的知法、守法、护法、用法。

　　2.2 法治评估指标体系的特点和功能

　　2.2.1 法治评估指标体系的特点

　　（一）、法治评估指标体系的民主性

　　法治评估指标体系的对象是法治状况，主要涉及人民群众密切关系的法治问题，特别是当前关乎人民群众民生的法治问题。所以说，我们必须广泛征求人民群众的意见，法治评估指标体系的民主性成为衡量法治评估的重要参考因素。搞好法治建设的指标体系建设，既要有一些能够充分反映人民群众当前要求的重点性、时代性明显的指标，也要有一些长久性、制度性的指标，代表人民的根本利益和长远利益。所以，法治指标的设定，要以民为本，要广泛征求人民群众的意见，在民主的基础上形成，才能得到人民群众的拥护。

　　（二）、法治评估指标体系的科学性

　　法治评估指标体系指标之间需要搭配科学，注意指标系数的体系结构设置的科学性，如人大、政协、政府、执政党、人民群众等等的权系数如何设置。指标体系的设计是一个连续性的工作，其科学性也是一个不断需要研究和更新的问题。

　　（三）、法治评估指标体系的适用性

　　法治评估指标体系的适用性体现在法治指数需要适用和实用。法治指数需要关注人民群众关注的法治问题，必须能够回答当前人民群众认为急切需要回答的法治问题，解决人民群众认为当前必须解决的法治问题，把法治城市建设落实到实处，所有这些问题必须在指标里面有所体现，才能得到人民群众的相应和拥护。

　　2.2.2 法治评估指标体系的功能

　　从法治指标评估体系的功能上分析，法治评估指标体系是指引、评价和预测法治建设的必要手段和重要措施，对于推进和深化法治国家建设具有重要和深远的意义。

　　（一）、描述功能。描述法治建设状态是法律指标最基本的功能。法治评估活动对所研究的法治现象进行客观描述，如实反映实际情况，切实说明法律究竟“是什么”.这成为判别法律现象的性质和特征的核心。法治建设是一个系统的工程，涉及到社会生活的方方面面，想要如实快速全面的把握法治建设的客观情况，解决是什么的问题，还是需要建立相对完备的法治评估指标体系，以此为参照考核具体的法治现状，实现了法治评估指标体系的对社会法治发展现实的一个客观描绘。

　　（二）、对比评价功能。由于法治指标具有明确的规定性，因而使事物之间的比较成为可能。法治指标主要是对所研究的法律现象及其在发展变化中产生的各种情况进行定性或定量的分析，在通过对数据研究比较中就可以对本国的法治运行进程作出适当的判断和评价，得出正确地结论。我们可以在横向和纵向上分别进行比较。目前各国几乎都建立了自己的法律评估指标体系，这使得横向比较成为可能，国际上的相互比较有助于认清本国的不足和优势。而对法治发展建设的不同进程进行历史的纵向比较，可以认清楚法治建设在某一特定的时期，方向对不对，法治建设进步与否。

　　（三）、量化功能。实际上它是借用评估学和经济学上的理论，在理念上、观念上对地方法治进行深入剖析和科学分析，通过数据的搜集和整理，采用量化加权的方式，把定性的东西按照法治的标准与要求进行细化和量化，然后在此基础上转化为一系列上能够在整体上可以量化测评对象的指标体系和系统。量化功能实际是区别于传统测评活动最大的区别之一。

　　（四）、预测功能。指标通过数字量化了后，我们可以借用全国或者某个地方某一阶段的相对数字化的指标，看其法治建设的发展方向和产生的效果是否与预期的一致，它的预期目的是否达到，促进措施是否产生了效果，是否有偏差。

　　在此意义上，我们可以从微观的角度来具体的观察和了解，从而在宏观上来把握法治各项指标的变化情况，测算出一国或地区法治的发展速度，从而预测该国或地区法治的发展态势和未来走向。最需要提出的是，我们在这一过程中能够及时发现制约和阻碍某一国家或地区当前法治工作上的主要问题、脆弱环节及其问题产生的根源所在，追本溯源，从而制定相应的治理对策，能够使该国家或地方的法治建设工作能够更加健全、完善，有的放矢。这也能够对该国或地区法治建设的水平作出一个恰当的、准确的评价和定位，对法治建设的进程作出科学评判。