法治湖南建设评估体系探究导论

　　第 1 章 导论

　　1.1 研究背景

　　法治是一种全球化的意识形态，也是现代各国一直追求的目标。自 1997 年党的十五大提出依法治国的方略以来，党和国家先后提出和确立了依法治国、依法执政和依法行政的国家治理原则，并相应的提出和确立了法治国家、法治政府和法治社会的法治建设目标。①法治已经成为建设有中国特色社会主义国家、实现法治中国的最根本也是最现实的选择。经过几十年的发展，我国法治建设取得了极其丰硕的成果，逐步探索出了一条适合中国国情、社情、民情的具有中国特色社会主义法治发展道路，受到国内外专家学者的认可。随着中国法治建设的不断深入，对于法治发展中的路径选择、理论框架设置，法治理念、法治思想的评析和讨论，学界予以广泛关注。相比较下，我国现阶段有关法治实证方面的研究就显得“门可罗雀”.很显然，这样的现实状况带来了一些问题。我国现阶段多样化、具体化的法治实践与系统化、抽象化的法治理论之间存在较大的差距，理论与实践在一定程度上呈现脱节状态。虽然法治理念不断深入，人民的法治意识不断提升，但是缺乏社会生活考验的法治实践，就像贺卫方先生所说“离开了具体法治，那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已。”②将法治的宣言落到实处，将法律文本转化为法治实践，这既是走向具体法治的途径，也是实现法治的使命。法治评估就是在这样的背景下产生。

　　在世界范围内，随着社科理论界“科学主义”的盛行，“社会指标运动”以其独特的魅力异军突起，运用法治指标评估法律现象的范例不断增多，但相对独立的法治指标体系却并不多见。直到 1968 年，美国学者伊万创立了一个法律指标体系，该体系包括了 70 项具体指标。③2008 年 7 月，国际律师协会等 24 个国际性组织共同发起成立的“世界正义工程”推出一个“法治指数”.2009 年，世界正义工程公布了法治指数第 2 版，具体包括 4 项总指标、16 项基本指标和 68项具体指标，并对包括中国、美国、印度、新加坡、日本在内的三十多个国家的法治运行状况进行评估测量，发布了《法治指数报告 2009》。在 2012 年公布的“全球法治指数报告”中，中国法治指数排名比较靠后。在 2013 年的法治指数报告中丹麦排在第一位，法国和西班牙分别列第 18 位和 24 位。在北非国家中摩洛哥名列 7 个国家中的第五位。评比的主要指标是政府权力的限制，腐败程度，政府开放性，基本权利，安全，法律实施，民法和刑法的公正性。①在全国范围内，法治量化的理论研究与实践创新也逐渐受到越来越多的重视。理论界对法治指标体系的研究取得了较为丰硕的成果，代表作有王称心、蒋立山主编的《现代化法治城市评价--北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》、朱未易的《地方法治建设的法理与实证研究》、钱弘道等主编的《法治评估的实验--余杭案例》、《中国法治指数报告（2007-2011 年）--余杭的实验》戴耀廷的《香港的法治指数》、戢浩飞的《法治政府指标评估体系研究 》等。实践中，2005 年，香港社会服务联会设计出一套法治评价体系，该指标体系运用质化和量化相混合的方法测算香港的法治指数，并以此对香港法治状况进行评估。香港法治指数的推出在中国内地产生了巨大示范效应。2008 年 6 月，浙江省杭州市余杭区推出中国内地首个法治指数，使法治评估由定性分析转向为定量分析，实现了中国内地法治水平量化评估标准零的突破。②自后，云南、四川等省份相继启动了法治指数建设的探索工作，取得了较大的进展。2011 年 4 月，四川省司法厅课题组发表了《四川省“法治指数”构成与法治环境评估体系》，为地方法治评估活动提供了理论和实践的指导。不过，这些地方所推出的指标体系操作性不够，客观性不强，在建构原则、程序、方法等停留在宏观层面。

　　湖南省于 1997 年正式启动依法治省工作，近十多年来一直致力于地方法治化的探索，并取得了显着的成效。“一规划两规定六办法”③的提出构筑了一个比较完善的法治框架和完备的法治体系。在行政程序法治化和政府服务法治化上采取切实有效的方式，以着力提升政府工作法治化水平，形成了推进依法行政、建设法治政府的“法治湖南”而努力。④以深化司法改革为重点，认真落实中央深化司法体制机制改革的各项部署，在构建有限司法独立，维护司法权威方面，则采取了一些具有实效的举措。如制定对非法干预司法机关依法独立办案行为的备案登记通报制度和责任追究制度，以及促进党政机关执行人民法院生效裁判的工作机制和对不当干预法院执行工作的责任追究制度。湖南岳麓区法院首次将小额速裁庭审接受网上直播，为司法纳入公众的视野。

　　21 世纪以来，湖南法治建设步入了快车道，“一规划两规定六办法”的颁布实施，使得湖南法治的法律文本日趋完善。作为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”的长株潭城市群，长沙、株洲、湘潭先后在法治建设上创建了独具特色的活动。为认真贯彻落实《纲要》，全面深入推进法治建设，2012 年 11 月 20 日，《法治株洲建设刚要》正式发布，纲要明确了“法治株洲建设的指导思想，基本原则和总体目标”.基层法治建设上，2011 年 6 月湖南省依法治省领导小组办公室联合中共湖南省委组织部、湖南省民政厅、湖南省司法厅，出台湘治省办发〔2011〕13 号文件，以贯彻党的十七大及十七届三中、四中、五中全会关于发展社会主义民主政治和加强基层民主法治建设的精神为方向，以深入实施依法治国基本方略、加快法治湖南建设进程、切实加强基层基础工作、提高基层法治化水平为目标，在全省开展“基层法治示范县（市、区）”创建活动。①湖南首批基层法治示范县（市）区创建试点单位共有 14 个，其中创建试点工作在法治建设方面比较突出的长沙市开福区提出了涵盖政治、文化、经济、社会各领域内容的量化考核评估体系，体系设置“1、4、8”标准，包含 1个体系，即区域法治建设量化评估体系；4 类考核评估，即对区本级、机关部门、街道（乡镇）、社区（村）4 个层面进行评估考核；开展 8 类问卷调查。2012 年，由区法建办牵头，组织六个工作组通过内部评估、专家测评和民意问卷调查，综合得出 2011 年度长沙市开福区的法治指数，真实反映区域法治现状，从而有力督促各级各部门依法履行职责，提升服务能力，提升执政、行政、办事水平。近几年，在省委、省委法制办的领导下，湖南省在法治建设方面创建了一批典型，积累了一点经验，取得了一些效果，但是与各方面形势发展来看、与依法治国、依法执政和依法行政的治国理政原则相比，湖南省的依法治省工作仍然存在一些亟待解决的问题。依法治省口号的提出和依法治省的建设工作开展这么多年来，湖南省对全省、各市州、各县域在法治发展方面的情况及其产生的社会效果一直没有形成有效评估监督机制，对地方法治建设水平缺乏客观的评价尺度，尤其缺乏统一适用于全省法治建设、量化法治建设成果的法治评估指标体系。因此，构建一套操作可行的法治评估指标体系，让“法治湖南”的目标真正转化为法治GDP,是法治湖南建设所面临的紧迫课题。

　　鉴于此，探索和构建一个兼具描述、对比、评价、预测功能而又科学、合理、规范、全面的法治评估指标体系既是应法治建设量化评估研究的潮流更是全面推进法治湖南建设、实现法治湖南建设目标的现实需求，最终打造一张能准确反映法治湖南现状的“晴雨表”--湖南法治指数，并用以检验法治环境的运行情况。

　　1.2 研究意义

　　用量化的方式推进法治建设、法治观念运行到实践中去构建一套法治评估指数体系具有非常重大的意义。评估体系不仅可以衡量法治建设的进度，而且可以发现和防止法治倒退情况的产生，具有规范功能、引导功能、提升功能、评价功能、预测功能、创新功能。①事实上，法治评估在推动法治建设的进程中具有举足轻重的意义。“法治需要实际的抓手来推动”,法治评估即是有力的抓手，量化法治的评估，“使法治在一定程度上变成可以感觉的东西”.②当然，作为量化法治湖南建设的法治评估指标体系，其目的是为了准确描述湖南法治建设的状况，检测依法治省的工作，评价湖南省法治化水平，预测依法治省工作的未来发展图景，为更好地依法治省提供服务。具体而言，构建法治湖南建设评估指标体系有以下意义：

　　第一，有利于依法治省工作规划的贯彻落实和目标的实现。创建法治湖南建设评估指标体系的主要依据是《纲要》提出的总体目标、“十二五”时期法治湖南建设的主要任务。通过量化考核的方式，依法治省工作规划所提出的任务和要求能够在考核中得以实现，《纲要》提出的目标能够在实践中得到更好的贯彻和落实。

　　第二，通过指标体系全面掌握依法治省、建设法治湖南的法治现实状况，有利于客观、准确评价湖南法治的现状，了解依法治省的工作水平。本文从构建“湖南法治指数”入手，把湖南法治建设的目标纳入一个科学合理的评价指标体系，为更加科学、准确衡量湖南法治建设的水平，提供一个相对权威、统一、稳定的目标参照系数，推动湖南法治建设的科学发展。

　　第三，有利于创新党对法治建设的领导方式。本文试图建构的湖南法治指数将《纲要》的原则要求转化为易于操作、判别的具体标准，发挥法治指数的评价、引导、约束、反思、预测等功能，确保全社会各项事务依法治理，实现全社会各领域有序运转。这不但是湖南社会管理创新的一个重大举措，也是完善党对法治建设领导方式的一个创新之举。

　　第四，有利于塑造湖南法治文化。湖南省是一个具有传统创新精神的省份，法治的发展也是走在时代的前列。湖南法治指数的推出，将会在全社会打造一个可以相互交流、沟通的法治平台，凝聚法治共识，营造一个知法、信法、崇法的社会氛围，全面提升普通民众的法治意识。

　　1.3 文献综述

　　任何科学的研究都是建立在对前人成果进行分析总结的基础上，法治评估指标体系的构建尤其如此。自依法治国理念和建设社会主义法治国家要求提出以来，国内学者、各级政府对法治政府、法治指数的量化和法治评估等进行了大量研究，各地政府也进行了相关的实践，产生了许多成果，这在一定程度上为法治评估指标体系的构建提供了理论上的借鉴和实践上的参考。笔者搜集到的资料可以分为以下几大类：

　　（一）、与法治相关的专项评估。伴随法治的发展，实践中已经产生了对特定领域或者特定部门法律现象的专项评估考察。这些评估中有立法领域的立法后评估①、司法领域的审判绩效评估②和社会活动中的中国治理评估框架。这些评估各具特色，但又存在一些不足。特色之处体现在不同的领域提出了符合推进该领域发展的评估理论、评估方法以及评估标准，为所属领域的法治发展、进步提供了很好的实践借鉴。不足之处在于：涉及范围窄，价值目标单一，对法治的评估过于宏观。如在我国立法后评估重点关注立法后的效果与实施，主要关注成本效益分析。而司法领域依托现代信息管理系统进行的司法评估主要意义在于运用较先进的技术手段更新了传统的司法工作绩效考核和管理方式，为法院提供了科学评估审判质量和效率的工具。但纵观国内外的法治评估，立法和司法都是法治评估活动中重要组成部分，无论是立法后评估还是司法审判质效评估都可以视为法治评估的一个视角，但在评估方法、评估范围，这些专项评估与法治评估只能是包含而不是并列的关系。

　　（二）、依法行政考核评价指标体系。依法行政与依法治国、依法执政同为治国理政的原则，政府的依法行政水平决定了法治发展的水平。一般而言，政府运行最为理想的状态是法治政府即依法行政、依法执政和公民守法。所以，行政考核评价指标体系是在建设法治政府过程中为了使得法治政府建设可控、可测和可预期，能够分阶段、分步骤地逐步实现而提出来的。对法治政府为何需要评估、如何评估，实践中，各地政府纷纷建立了政府依法行政考核指标体系，这些体系有：《湖南省依法行政考核办法》、《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》、《甘肃省依法行政考核办法》、《广西壮族自治区依法行政考核办法》、《无锡市法治城市创建评估指标体系》等等。政府依法行政考核办法或者法治政府测评指标体系的设计与操作，权重赋值方式都为法治评估提供了可供参考的依据。更何况，法治政府是法治建设的重要组成部分，对法治政府的测评也是法治评估的一个部分。

　　（三）、各地出台的法治评估指标体系。地方上的法治评估指标体系较早建立的四川省司法厅课题组的《四川省“法治指数”构成与法治环境评估体系》。该评估体系以中国法治发展模式即“政府推进型”法治的背景下予以展开，在“政府推进型”法治的逻辑下就法治评估的问题及可能的解决路径予以阐述并制定了相关的法治环境评估体系。四川省法治考核指标体系分为五部分，分别是地方立法内容科学，地方立法程序规范，地方行政执法公正有效、地方司法公正、司法资源充分，社会秩序安定和谐、民众法治意识增强。该体系选择的测评方法是德尔菲法。四川省法治评估体系的提出主要从立法、执法、司法、社会安定等几个方面对法治进行了测评，建立了比较完善的且符合中国与该省的实际的指标体系。但是，笔者认为，法治评估的对象应当是广泛的，还应该从党委依法执政、普法宣传等方面进行评估。从评估的方法来看，评估方式过于单一，测评结果的客观性、公正性与科学性受到质疑。从评估指标来看，过于抽象，不够具体，缺乏操作性。①随后，法治评估的实践在各地先后展开，北京、上海、深圳、浙江、山东等省市也如火如荼的进行。

　　（四）、专家学者对法治评估的研究。法治量化既是一个新鲜的事务，也是一个“舶来品”.国内法治量化迈开的第一步就是在理论上的大胆尝试。代表性1综合评价指标体系研究》、朱未易的《地方法治建设的法理与实证研究》、钱弘道等着述的《法治评估的实验--余杭案例》、《中国法治增长点--学者和官员畅谈录》。期刊论文主要有：对法治政府的研究有国家行政学院副院长袁曙宏的《关于构建我国法治政府指标体系的设想》，辑浩飞的《法治政府指标评估体系研究》，汤梅、申来津的《法治政府测评指标设计及其操作实务》，黄思铭、王汉水的《地方政府依法行政考核评价指标体系研究》，姜明安的《关于建设法治政府的几点思考》，田应斌、贵义华的《法治政府的价值取向及指标体系探析》等等。对法治社会与法治评估的研究有许涤龙、欧阳胜银的《法治社会建设评价指标体系构建与初步分析》，廖奕的《法治如何评估？--以中国地方法治指数为例》、钱弘道等着述的《法治评估及其中国应用》，马怀德的《法律实施有赖于“法治 GDP”》等等。这些学者对评估指标体系的研究为法治评估提供了重要的理论指导。

　　法治是一个动态的发展过程，本文在写作过程中也增加了近期国家出台的相关政策，及时更新文章内容。在研究方法上通过理论归纳、法治评估基本概念的介绍，再到国内外学者对法治及其法治评估的知识阐述，归纳总结出各种法治评估的特点并分析其优劣。在文本分析上采取定量分析等社会科学方法来分析各种数据，并得出结论。