国际法治指标体系的实践

　　第 3 章 法治评估的国内外实践

　　“就不同国家和地区对法治的实践，有不少研究作过其指标或指数的厘定。当中有地区性的，也有世界性的。”①通过一套严格、科学、客观的评估指数体系，对法治现状进行测算与评价是国际学术界和国内学术界的热点之一，得到全球的高度关注。

　　3.1 国际法治指标体系的实践

　　目前，国际上关于法治指标体系的实践活动很多，透明国际腐败认知指数、世界银行的治理指数、易卜拉欣非洲治理指数和世界正义工程的法治指数。其中在国际上尤其具有影响力的有《世界银行报告》和“世界正义工程”.

　　3.1.1 透明国际腐败认知指数

　　国际透明组织简称透明国际，它是运用清廉指数和行贿指数构成的腐败指数来评估世界各国和地区的腐败状况，清廉指数是主要部分，行贿指数是对清廉指数的补充。清廉指数主要由六部分指标构成，其中第六部分是反腐败与法治，具体包括法治、法律实施等内容。其中法治内容又包含有争议的刑事判决的上诉机制、刑事审判是否依据书面的法律、司法决定是否被国家认可、判决腐败案件的法官是否安全、司法独立、司法平等 6 个评分项，法律实施的内容包括执法机构是否有效率、是否对自己行为负责 2 个评分项。②为保证清廉指数的客观、公正性，清廉指数的数据来源于调查报告，调查报告主要是搜集有关人士对各个国家腐败程度的感觉和评判相关的数据，依据这些数据然后加以综合评估，给出分数。清廉指数采取十分制评分标准，详见表一：

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　　透明国际自 1995 年开始每年发布年度报告，日前透明国际公布了全球 178个受调查的国家和地区的清廉指数，2012 年中国位居第 80 位。2013 年全球清廉指数报告于 2013 年 12 月 3 日在总部德国柏林公布。2013 年的全球清廉排行榜上，“透明国际”对 177 个国家的公共部门的贪腐印象进行调查，丹麦和新西兰并列最清廉的国家，前十名还有瑞士、荷兰、澳大利亚和加拿大，这些国家的得分都在 80 分以上，索马里、朝鲜和阿富汗为全球贪腐问题最严重的国家。①在本年度排行榜中，中国的评分达到 40 分，在 177 个国家和地区中排在第 80 位。2012年中国评分为 39 分，在 176 个国家和地区中同样排在第 80 位。中国的评分达到“40”这个量级还是首次，这说明了国际社会对中国反腐工作和清廉方面的评价不断提高。

　　3.1.2 世界银行的治理指数

　　③世界银行自 1996 年以来，每年都提供部分国家和地区的治理指数，用于评价该国家或地区政法管理水平。具体评价治理指数包括法治、政府效率、腐败控制等六个方面的指标，其中的法治指标主要用于描述法律法规的完善程度、合同的履行程度、警察和司法等机关的执行效率以及暴力犯罪率等内容。世界银行的治理指数在近年来得到不断的完善与升级，一方面吸受和纳入了透明国际法治指数的良好的做法，还增加了更多的变量因素，例如犯罪的成本、外国人被绑架数量、银行腐败程度和税收扩张程度等评分项。④世界银行的“善治”指标实际上也包含法治建设评价标准，同时在 2009 年发布的“世界治理指数”（WorldGovernance Indicators）综合采纳了从 1996 到 2008 年的所有数据，根据以法治建设为内容的六项标准，比较了覆盖全球 2 百多个国家和地区的治理水平，其中法治建设评价指标具体包括了合同执行、金融诈骗与洗钱、组织犯罪、警察质量、暴力犯罪、司法独立与公正等 44 项衡量指标。

　　3.1.3 易卜拉欣非洲国家治理指数

　　易卜拉欣非洲治理指数（the Ibrahim Index of African Governance）是非洲非政府组织设立的旨在通过监测和统计指数，在比较年与年之间数据的跌幅来准确反映和比较非洲国家治理水平的治理标准。该指数设置的目的有两：第一，表明非洲并不总是治理混乱，并且不根据国家遇到严重问题来判断。第二，要允许各个国家额民间社会机构的公民来准确监测他们的政府是如何做好事的。易卜拉欣非洲治理指数共用 52 个标准来评估国家，这项标准主要用来衡量政府为公民所提供服务的质量。每个标准的权重都影响着整个指数的结果。该标准分为四个类别，具体是安全和法治、参与度和人权、可持续的经济机遇、人类发展等四大要素。其中，法治作为主要衡量标准之一，其具体规则包括司法程序的强度、司法独立、财产权保护、合同纠纷的解决时间、权力移交的程序及所需要时间、是否属于联合国裁决（又称国际争端）六大指标。数据的来源是从非洲各个国家收集当年的数据，以及近两年的数据，以确保最大可能的精确。而这个时间差比其他很多标准要容易更新。

　　易卜拉欣指数虽然只是非官方认可的标准。但是其本身被民间社会包括非政府组织、企业、公会和公民自身所使用，以保持对政府的合理监测。其年度出版物受到整个非洲大陆和国际媒体的大量关注。2013 年 10 月 14 日，易卜拉欣基金会公布了 2013 年非洲治理指数，共计 52 个国家参与排名，其中排名前五名的国家是毛里求斯、博茨瓦纳、佛得角、塞舌尔群岛和南非，排名后五位的国家是索马里、刚果民主共和国、厄立特里亚、中非共和国、乍得。

　　3.1.4 世界正义工程的法治指数

　　世界正义工程（World Justice Project,简称 WJP）是由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起，在“世界正义论坛”上正式提出了“法治指数”,将法治指数作为一个国家衡量和量化法治状况的体系。

　　（一）、法治指数的研究目的

　　世界正义工程的法治指数制定的目的是以《世界人权宣言》以及许和其相关的国际法律文件中对法治所提出的要求，确定了与法治评价相关联的 100 多项变量。这个评价指标最为关注的要点不仅仅是理论上的法治框架的构建，更是法治现实状况的全面反映。法治指数体系旨在形成一个全球的统一规范，用以指导各国政府、社会、民间组织等共同推进法治，并作为衡量一个国家遵循法治程度的标准。③该项指数以普适性作为目标，争取能够在不同的国家或地区，不同的社会、经济、文化和政治体制中都可以加以运用。

　　（二）、法治指数的发展动态

　　该指数直接测量世界各国的法治运行状况，第一版本（version 1）的法治指数具体包括 4 项总指标，13 项基本指标和 50 项具体指标。④2008 年 7 月“世界正义工程”（WJP）在维也纳推出法治指数，并且将该指标体系在印度的昌迪加尔（Chandigarh）、尼日利亚的拉各斯（Lagos）、智利的圣地亚哥（Santiago）和美国的纽约（New York）等全球四大城市进行测试，引起广泛关注。①2009 年WJP 根据测试情况对法治指数进行修改形成第二版（version 2），具体包括 4 项总指标，16 项基本指标和 66 项具体指标，同时对包括美国、瑞士、加拿大、法国、印度、日本、新加坡等 35 个国家（占全球 45%的人口）法治运行状况进行测量，并在 11 月份发布了《法治指数报告 2009》（Rule of Law Index Report 2009）。②世界正义工程采取“普通人口抽查”和“专家受访问卷”两种方式对法治状况进行分析和评估。按照世界正义工程的要求，2010 年该体系已经依据法治指标体系的具体标准对 70 个国家法治状况进行了测评，2011 年该指标对全球 100 个以上的国家进行了测评。2012-2013 年份里，世界正义工程对 97 个国家法治状况进行了测评，约 97000 普通公众和 2500 名专家参与到测评活动中来。世界正义工程的法治指数覆盖范围和影响力度日渐增强。

　　（三）、法治指数的特点

　　世界正义工程的法治指数之所以能在国际和地区广泛试用，得益于法治指数评估体系自身的特性。第一，法治指数追求全面客观。法治指数力图在全球范围内适用，所以法治指数主要参照现有的国际数据资源，这些数据资源涵括各个国家或地区的风俗习惯、社会治理、政府清廉与反腐、人权尊重与保障、公开透明度等等。为了更具操作性，还从现存的国际标准和准则中进行细致甄选，采纳今后可以用以普遍衡量各国法律状况的指标。第二，法治指数追求来源的多样性。

　　单纯的选自西方或发达国家的指数和测量数据难以衡量所有国家的法治状况法治指数体系中，发展中国家的同时，在测量群体中，单一的选择专家团体的数据难以反映法治状况的实际情况。所以一部分指数直接采用国内着名专家顾问团所收集的数据，一部分指数来源于针对不同群体所做的民意调查与测评结果，还有一部分数据则是来自普通民众所提意见。第三，法治指数追求法律规定与现实情况相结合。法治指数强调，衡量一个国家遵循法律的程度，既着眼于法律法规条文，还要关注实际的执行情况。法治指数一方面通过测评来检验现实的正式法律系统，同时也对存在于非正式法律系统中的问题一并检测。

　　（四）、法治指数的基本内容

　　指数包含四个部分，对应的是四项基本原则即：政府及其官员依法行事；法律是明确的、稳定的、公平的、开放的，并保护涵盖公民人身权与财产权在内的基本人权；法律的制定实施过程要保持公正、能切实有效并便于参与；法律是受尊重的，法律的实施主体需要由独立的、德才兼备的且能够代表社会基本结构的律师、代表或者执法官员实施。四个主体部分下分成若干个一级指标和二级指标，具体内容见下表。

　　综上所述，国际上关于法治指数评估法治状况的研究开启了法治评估的先河。无论是透明国际的清廉指数、世界银行的治理指数中的法治和法律指标，还是世界正义工程的法治指数，都是对法治量化评估的一种探索与创新，在不同领域为法治评估提供了参照，所构建的法治指数一定程度上指导了法治建设，推进了法治评估工作的进程。但是，我们也看到，一方面，国际上的部分法治指数具有片面性，如透明国际的清廉指数只是对投资者的指导意义重大，对腐败和法治的调查数据完全处于主观判断，存在根本性的缺陷。另一方面，虽然世界正义工程建立了一套法治指数的评估体系，但是其发起者大部分是西方发达国家，他们制定的法治指数主要是从发达国家的实际情况出发，难以完全反映所有国家或地区，尤其是发展中国家或地区的真实法治状况。况且，各个国家的法治水平、法律传统、政治经济性质都不一致，存在差距。所以一揽子解决问题的方法是有待考究的。正因如此，本文在构建法治湖南建设评估指标体系的时候，不求在全中国适用，而是更多的从湖南本土实际出发，构建出能够客观、真实、灵活反映湖南省法治建设状况的评估指标体系。