我国法官身份保障制度的整改与优化

　　第四章我国法官身份保障制度的整改与优化

　　美国劳伦斯· 弗里德曼教授认为“实际运行中的法律制度是一个结构、实体和文化相互作用的复杂有机体。” 55法律制度中的‘’结构“是”持久的模型，体制性的架构，是将程序保持在轨道之内的坚硬的骨豁。“ M法律制度中的”实体“是实质性的规则，机构的运行规则，是法律制度行为与程序互动的运行方法。法律制度中的”文化“是法律制度之外的社会化因素，对法律制度的运行也起着十分关键的作用。前两者是法律制度的内部静态描摹，而后者是法律制度的外部动态来源，三者的结合才能构成一部充满活力的画面。法官身份保障制度也是如此，要构建有效的法官身份保障制度，就需要对其进行内部的整改和外部的优化。

　　一、我国法官身份保障制度的内部整改

　　我国法官身份保障制度的内部整改需坚持以任期保障制度为基请，惩戒保障制度为核心，救济保障制度为补充的思路进行。任期保障制度贯穿法官身份保障制度的始终，不管是惩戒保障还是救济保障都以任期保障为基础；惩戒保障制度是法官身份保障制度中最为关键的部分，特别是当前我国法官的惩戒制度、司法问责制度仍不完善，重责任追究轻权益保护的现象十分严重，因此，在构建我国法官身份保障制度时，必须以惩戒保障制度为核心；救济保障制度。官身份保障制度不可或缺的部分，在国外法官制度发达的一些国家中，法官救济制度的规定十分简单，这与这些国家整体上法官保障制度较为完善有关，而我国的法官保障制度与这些国家相比，还有很大差距，因此，在我国，法官救济保障制度仍需进一步完善。

　　（-）以法官身份任期保障制度为基础

　　1.建立首席大法官终身制度

　　我国《宪法》第一百二十四条第二款规定：”最高人民法院院长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。“我国《法官法》第十八条也规定：”最高人民法院院长为首席大法官。“这也就是说，我国的首席大法官只有一个就是最高人民法院院长且任期最多为两届十年。新中国成立以来，十三任最高人民法院院长中共有十人担任此职，其中连任的只有三人，分别是江华、任建新和肖扬。前十二任院长任职时都已进入花甲之年，沈钧儒院长和谢觉哉院长履职时更是达到七十四和七十五周岁的高龄。因此，如此高龄就任，等到任期结束，基本上都达到七八十岁，可以说他们是在法官职业的黄金年龄里在为司法事业贡献自己的力量，可是自从肖扬院长以来，我国的首席大法官呈现年轻化的趋势，第十三任首席大法官周弓i初始任职的年龄仅为五十七周岁，如果不再连任，那么任期结束仅为六十二周岁，即使连任，任期结束也只有六十七周岁，这正是法官职业的黄金时期，就这样调离最高审判职务甚或调离司法系统岂不是我国司法资源的严重浪费，因此，笔者建议建立首席大法官终身制度。首席大法官终身制可以参照美国的资深法官制度，凡是首席大法官卸任后，退离行政岗位，应留在最高人民法院继续审判工作，有自己独立的办公室，工作量较小，时间相对宽松，这样可以继续为司法事业贡献自己的余热。

　　2.适度延长法官的退休年龄

　　2010年5月12日，最高人民法院会同中央组织部、最高人民检察院、人力资源和社会保障部联合发布《关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》，从该通知的内容上，可以看出，目前我国法官提前离岗、离职的问题已经相当严重。与此形成鲜明对比的是差不多同时，《纽约时报》报道了一则美国联邦巡回法院法官Wesley E. Brom已过期顾之年，仍旧在任的消息。随着司法改革的不断深入，法官退休年龄的问题也越来越被我国学者所关注。观点主要有以下三种：一是，建议实行法官终身制，理由是随着医学水平的提高，人们的寿命会得到延长，同时法律不在于逻辑的理解更注重的是经验的累积，再者英美法系国家多数实行法官终身制，在我国实行法官终身制也是出于制度移植的考虑。二是，反对实行法官终身制，理由是随着年龄的增长，人体的机能不断下降，高龄的法官对审判工作也是力不从心，同时法官的长期在任也难免压制后进，我国法官整体上水平还较低，优秀的法律人才进不了法院，这也不利于法官结构的改善，再者高龄的法官也会使得法院趋于保守，不利于司法改革的深入。三是，主张区分资深法官和非资深法官，资深法官适当延长退休年龄，非资深法官应早早退休。理由是认同第二种观点反对第一种观点下的创新。笔者对这三种观点都不赞同，第一种观点太过超前，不符合中国的实际；第二种观点太过于绝对，纵观各国法官任期制，要么实行终身制，要么实行高龄退休制；第三种观点也存在显着的缺陷，就是区分的标准也难以确定。因此，笔者建议建立首席大法官终身制，适度延长其他法官的退休年龄57,理由是延长法官的退休年龄是发展趋势之所在，同时，这样的改革也未触动宪法，不存在修宪的问题，再者，首席大法官退下来后继续留任也提高了司法的尊荣感，其他法官提高退休年龄，也不存在观点三中区分标准难以划分的问题。

　　（二）以法官身份惩戒保障制度为核心

　　1.借鉴弹劾制度的优点，完善我国人大罢免法官制度

　　我国人大罢免法官制度存在诸多缺点，概括起来主要有以下几个方面：一是缺乏实效性。人大和常委会是司法监督的外部机关，但并非专任机关，人大和常委会的职权并非就此一项，繁多的工作导致该机构无法合理有效的履行该职责，在实践中，全国人大还未有一例罢免法官的案例出现，这也使得我们反观该制度的实效性。二是缺乏权威性。首先，调查审理都是一个机构，没有强有力的调查启动机构，”自己做自己案件的法官“;其次，没有罢免程序，导致个案监督随意启动，有干预司法之嫌；最后，没有罢免标准，导致结果畸轻畸重。”罢免制度与弹劾制度是民主政治发展的产物，其共同的核心内容是追宄特定违法或失职官员责任并剥夺其职务的手段。因而，弹劾制度与罢免制度在本质上并没有什么重大区别，两者都是国家监督制度的一部分。“ 58对罢免和弹劾法官同样如此，这就提供了两者优点互借的可能性。因此，笔者建议在人大常委会内部建立专任的调查委员会和审判委员会，实现诉审分离，另外，在《法官法》第五章，明确规定罢免法官的程序和标准，而不只是重复宪法的相关规定。

　　2.完善惩戒事由，建立法官责任豁免制度

　　我国关于惩戒事由的法律规定主要有两处，一是《法官法》第三十二条共十三项规定，从正面规定应予以惩戒的行为；二是《人民法院审判人员违法审判责任追宄办法（试行）》第二十二条共五项规定，从反面规定不应予以惩戒的情形。

　　由于我国法律软执行的现象十分普遍，那么在实践中，我国法官的惩戒事由有什么标准呢·一是对法律、法规理解和认识上的错误，这可以从较早的洛阳市中院李慧娟案和最近的刘德山案件中看出。二是”错案“标准，突出的是案件的最终结果对社会产生较大的负面影响，法院为了给公众一个交代，依法办案的法官反而成为”替罪羊“而被惩戒。三是业绩考评标准，这一标准各省市间都不统一，一般以办案数量、质量和社会满意度为标准。从以上分析可以看出，实践中惩戒标准一就是《办法（试行）》中五项不予惩戒的情形之一，可见，在实践中存在有法不依的情况，另外，实践中的惩戒标准多参照办案的结果，这也是对我国法官造成不法追责的原因之一。因此，笔者建议首先是逐渐减少业绩考评对法官惩戒的影响。其次是惩戒理由以办案结果主义为重转为行为主义为重，以职务内不当行为为重转为职务外不当行为为重，具体做法是细化《法官法》第三十二条第十三项的内容，但关键的不在于法律规定的是否完善，而在于意识是否转变和法律是否遵守（此观点将在法官身份保障制度的外部优化部分详细阐述）。最后是将《办法（试行）》中的五项规定纳入《法官法》第十一章作为第三十六条，并在该条下增加三项：在民事案件中不因依法履行职务行为而负赔偿责任；在行政案件中不因依法履行职务行为而受到行政处分；在刑事案件中不因依法履行职务行为而被追宄刑事责任。明确建立法官责任豁免制度。

　　3.重构我国法官惩戒机构，确保惩戒程序的司法性

　　”我国现行的法官惩戒机构正处于外部监督虚置，内部监督混乱的尴她境地。重构我国法官惩戒机构，最重要的就是坚持惩戒机构设置的横向独立与纵向高位相结合的原则和惩戒机构人员的外部性和专业性相结合的原则。“59鉴于自律模式和他律模式的优缺点、国外的经验以及我国司法的现状，笔者认为应釆他律模式的思路来重构我国法官的惩戒机构，具体构想如下：在市级、省级和全国人大常委会内部设立惩戒委员会，委员会内部分为独立的两部分，调查委员会和审判委员会，调查委员会负责调查，审判委员会负责惩戒。当然，这里还存在着法院内部惩戒机构--监察机构与惩戒委员会衔接的问题，法院政治部内的监察机构应缩减编制，优秀的人员应转任惩戒委员会任职，监察机构只负责一些非正式或较轻的惩戒措施，比如劝勉、私下协商、警告、记过、记大过、降级等，撤职以上的正式惩戒措施都要由惩戒委员会审理后做出，惩戒委员会的组成人员应由从事法律的专业人员组成，比如各级法院内部的监察人员、从法院退休的审判人员等，离职的首席大法官应兼任全国人大常委会内设的惩戒委员会的委员。

　　监察室和调查委员会负责惩戒案件的受理，监察室对投诉或者考评，如果认为情节较轻的，可以由自己处理，如果认为需处以撤职以上的正式惩戒措施的应将案件移送到调查委员会，调查委员会经过调查后决定是否立案，调查委员会收到的起诉由本机构自己处理，立案的决定权，归属调查委员会。调查终结后，如果认为法官应受惩戒的，应向惩戒委员会提出起诉，惩戒委员会对调查委员会提出的不同惩戒意见进行审查，如果认为处较轻处罚的，应书面审理，处撤职以上处罚的，应组织惩戒法庭进行审理。惩戒法庭由惩戒委员会九位委员组成，双方都享有基本的诉讼权利，九位委员在听取调查委员会和被追诉法官双方的意见后，匿名表决，赞成票需超过2/3,惩戒法庭才能做出惩戒判决。