我国保险消费者权益保护现状及缺陷(3)

　　2.3保险消费者保护机制的缺陷分析

　　2.3.1缺乏保险消费者保护的明确立法

　　正如笔者在上文中提到的，在我国目前的规范性法律文件中虽然可以找到若干法律条文为保险消费者提供一定程度的保护，但其显见的缺陷仍不能回避。可以援引的法条既散乱无章，又在法律效力以及适用性上存在诸多争议。

　　2. 3.1.1保险消费者优先保护的立法理念淡薄

　　综观与保险消费者有关的各部门法均没有体现出对保险消费者的特别保护。如《保险法》第一条提出来“保护保险活动当事人的合法权益”的立法目标，但是“保险活动当事人”不能认为仅包含了保险消费者，保险人也应当包含在内。当两者利益相冲突时何者的利益受到优先保护就是一个待定的议题。另外，从行文的编排上看，“规范保险活动”排在第一位，体现出行业规制是保险监管的首要目标。可见，《保险法》的立法宗旨目标不清、层次不明，未将保护保险消费者权益开宗明义地单独提出，从而致使对保险消费者的保护缺乏基础性的法律支撑。反映在《保险法》中则是对保险消费者保护的法律条文规定过于原则，缺乏系统性和可操作性。从具体条文上分析也不难看出这一点，将第十七条保险人违反说明义务与第十六条投保人违反告知义务相比可以发现保险法实际上有偏向于保护保险机构的立法倾向。这既有违民事主体双方权利义务平等原则，也与消费者弱势地位、需要法律保护的法律价值取向相冲突。有学者提出，虽然我国对保险法的修改体现了保护保险消费者的立法倾向，但是也不能认为是在保险合同法部分确立了保护保险消费者权益的宗旨，新修改突出保护保险消费者的利益只是为了纠正利益失衡，只是真正体现了《保险法》第一条中“保护保险活动当事人合法权益”这一原始原则。

　　国务院与保监会虽然针对保险业制定了诸多规范性法律文件，但其立法宗旨均是为了规范保险机构的经营行为，建立健康的保险市场，而非为了保护保险消费者的权益。由于我国社会文化的特异性和社会变迁历程过快，消费者主权思想尚未有社会基础，保险立法的理念也处于不断的探索、变动之中。以行业监管为理念而设置的制度规则，易导致监管机构在规制保险市场主体的行为时，好运用行政责任和刑事责任予以制裁，而最能直接为消费者提供救济的民事救济制度甚为薄弱。“2.3.1.2《保险法》具体规则粗疏。

　　《保险法》虽然已经有过两次修改，但是仍旧有许多条款的规定过于原则化，且存在诸多争论。《保险法》第十七条规定了保险人对保险条款和免责条款的说明义务，以及未尽说明义务时条款的效力。由于该条款规定可以用口头或者书面的方式选择履行说明义务，且未规定说明到何种程度被认为是履行了说明义务，给举证造成了重大的困难，在实践上有极大的弹性和不确定性。同时，法条也未规定保险营销员未尽说明义务或有意误导、欺骗保险消费者的法律责任。

　　除此之外，《保险法》缺乏操作性还突出表现在未对”免责条款“的范围进行明确规定，导致实务中存在分歧。一种观点认为，免责条款不仅包括除外责任条款，还包括合同约定的投保人或被保险人违反特定义务时保险人全部或部分免除责任的条款，以及其他能够限制保险人责任的条款，如合同成立或生效的条款、免赔额条款等，简言之，就是对于一切能够限制或免除自己责任的条款保险人都应当明确说明。另一种观点认为，免责条款仅指保险合同条款中明确标注了 ”免责条款“字样的条款。还有观点认为以上第一种观点过分扩大了保险人的说明义务，第二种又容易被保险人利用而规避风险，不利于保护消费者。认为所有在实质意义上能够免除保险人责任的条款都应包含在内，具体包括除外责任条款，授予保险人终止、解除合同权利的条款，以及免于赔偿权的条款。对于其他限制保险人责任的条款，如比例赔偿条款、免赔额条款、保险合同特定效力的条款，山于其重要程度相对免责条款要低很多，因此不能被认为是需要特别说明的免责条款。

　　保险实务中作为惯例存在的预收保费问题，在保险法中也没有明确规定。在保险合同生效之前，保险人为了降低自己的经营风险，常常要求保险消费者预先缴纳保费，待审核之后再签保险合同。那么在缴纳保费与签定保险合同的过程中，消费者发生承保范围内的风险时，保险人应当为投保人提供一定的保障，这是双方权利义务平衡的结果。

　　2.3.1.3惩罚力度不足

　　（1）民事责任被架空

　　我国《保险法》第七章关于法律责任的条款共有23条，除了第177条规定保险人需承担民事责任和第181条规定保险人需承担刑事责任外，其余的19条都规定的是行政责任，且行政责任中罚款上限为100万元或违法所得五倍罚款：虽然在第177条有民事责任的规定，但是根据《中华人民共和国侵权法》举证责任的规定，原告即保险消费者需要承担对损害行为、损害结果、因果关系和对方主观因素的举证责任。

　　但是由于保险产品的专业性，普通保险消费者根本无力举证。因此，该民事责任实际形同虚设。综观我国现有的责任追究机制可以发现，对保险机构违法的处罚主要集中在行政责任和刑事责任上，且处罚力度较轻。

　　（2）直接责任人责任过轻

　　《保险法》23条法律责任条款中，直接规定了个人责任的条款有5个，分别为第173条、第174条、第178条、第179条，还有第180条对保险监督管理机构直接责任人员的责任规定。其中第173条是总括性的规定，保险公司及相关机构违反保险法规定的，不仅可以对单位进行处罚，还可以对直接责任人做出处罚。但是从处罚力度来讲，明显过轻。财产罚最高限额为10万元（第173、174条），其余的是行政处罚，比如警告（第173、174条）、撤销从业资格（第173条）、吊销资格证书（第174条）、治安管理处罚（第178条），终身禁止进入保险业（第179条）。保险业违规操作能够为直接责任人带来巨大的经济收入，数额动辄百万，甚至千万，十万元的财产处罚能起到的震慑作用非常有限。行为经济学认为，在缺乏外部激励的情况下，责任人守法的动机就相对较弱，采取违规操作的可能性较大，保险消费者权益的更加容易受到侵害。

　　2.3.1.4相关法律的协调性较弱

　　《消法》被认为是保护消费者权益的根本法，但是由于我国尚未将保险消费者纳入消费者的行列，且保险消费具有专业性强的特点与普通的生活消费存在较大差异，导致其在保护保险消费者方面无法适用。《合同法》在经济活动中充当着”纲领“性法律的角色。由于其明确、具体地提出了对格式合同的规制要求5.,因此也成了规制保险合同格式条款的基础法律。但是从立法宗旨上来讲，《合同法》强调的是契约自由，坚持双方在意思自治的基础上做出的合意需要双方共同遵守。然而《保险法》却是矫正由于谈判实力悬殊造成的不平等，倾向于保护保险消费者这一弱势群体。因此一味地应用《合同法》并不一定能够保障保险消费者的权益。

　　2. 3. 2保险监管落后于保险实践

　　就我国目前的金融市场监管而言，釆用的是”一行三会“的监管模式，保监会、银监会、证监会在人民银行的统一领导下，对各自所属的监管对象实行监管，基本上就是一种金融机构对应着一种业务，属于典型的机构型监管。但是金融市场实践的发展远远超过了金融监管的发展，甚至在某种程度上出现脱节的现象。随着金融业务的逐渐放开，混业经营已经得到了长足发展，原来的分业监管模式越来越表现出其难以克服的劣势。我国目前的监管模式存在以下几个方面的问题：监管目标及价值取向的错位，保险监管效能的低下，保险监管法律的缺失，复合型保险商品监管真空。