我国保险消费者权益保护现状及缺陷(4)

　　2.3.2.1监管目标及价值取向与实践脱节

　　中国保险监督管理委员会成立于1998年11月18日，设置之初国务院对其寄予了深切的厚望，希望保监会能够成为督促中国保险业走上规范法制之路的有力监管者。因此，为其制定了一系列的任务和工作目标，既包括拟定商业保险的行业规则，也包括查处保险企业违法行为；既包括培育和发展保险市场，也包括保护被保险人的利益；既包括促进保险企业稳健经营，也包括防范和化解保险业风险。从实践中看，保监会的监管目标显得主次不分且可操作性差，不仅没有达到预期的父爱式的全面监管，而且给监管实践造成了一定的困扰，超出了中国当前的保险监管能力和操作水平。

　　保险监管的价值取向是监管机构实施监管的指导思想，是监管机构处理专业实务的出发点与落脚点，但是我国保险业监管的价值取向一直没有被明确地提出过。2002年之前，保险监管部门的监管基本上是无为而治，没有系统明确的监管理念。2002年之后，保险监管的观念调整为在政策和法规上为保险公司的快速发展和扫清障碍，创造一切可能的条件。3‘这与当时时代的大环境是息息相关的。我国在2001年11月9日申请加入世界贸易组织成功，国内外的经济环境都发生了巨大的变化，保险业也面临着进一步对外开放的新形势。摆在保险业监管者面前的难题是如何使得我国的保险行业在入世的大浪潮中不被击跨，而不是如何保障保险消费者的权益。因此在这之后到现在，保险业的规章制度都是从规范保险业经营出发，尤其重视对其准入门滥的监管，而相对忽视了后续经营的监管。

　　新保险法的确在一定程度上为保险消费者权益保护提供了有力支持，但是这些修改仅限于保险合同法部分，而在保险监管法部分没有针对保护保险消费者的修改。正如美国参议院银行委员会资深成员、共和党领袖谢尔说的”我们现有的金融监管机构未能充分保障消费者的权益，是一个破碎的系统，需要进行修复。最近的金融危机已显示，金融监管机构玩忽职守，并且忽略了保护消费者权益的基本职责。我们的监管者越来越频繁地关注与取悦他们监管的对象而不是保护消费者。很显然，我们需要重新调整金融监管机构的优先事项，并且确保消费者保护得到应有的重视“.522.3.2.2保险监管效能低下。

　　第一，行政手段干预保险监管。监管的重点仍然放在结构设立的审批、经营是否符合规章制度，费率监管和机构从业人员的资格审查。而忽视了对经营过程、偿付能力和退出机制的监管，忽视了对保险从业人员法律意识、道德水平以及合规经营环境的培育，忽视了利用经济手段从根本上激活市场费率竞争机制。最重要的是忽视了对金融风险的系统把握、监测和预警，未能在金融风险出现的初期检测出异常，更未能提出合理、恰当的应对措施。而在实际监管过程中则又存在着有法不依、执法不严、违法不究等现象。这就为保险公司直接或变相侵犯保险消费者权益提供了更多激励。

　　第二，保险监管机构与保险公司之间存在着”俘获“关系。从监管制度设立伊始，监管者与被监管者之间就幵始玩起了 ”俘获“的游戏，组织严密、资金充足的保险行业集团可以通过各种方法左右监管者，使监管者在规则制定上偏向于被监管者，在制度实施上不落实到位，钻各种漏洞以”放水“,监管当局成了维护垄断厂商利益的工具。在我国高度垄断的保险市场中，保险监管机构与保险公司之间更容易实现这种关系，少数的保险业垄断寡头只需达成行业协议，就有足够资本与监管机构进行交易，从而实现自己的预设目的。而监管机构的高级领导层亦有趋利的本性，乐于在事务中实现自己旳私人利益。保险监管机构一旦为保险公司俘获，保险消费者的利益势必就将受到侵害。

　　2. 3. 2. 3监管制度规则支持不足

　　我国现行保险监管法除了基本的《保险法》监管法部分外，还颁布了大量的行政法规、部门规章和规范性文件。到目前为止，在我国仍有效的效力层级相对较高的保险业规章制度罗列如下。

　　（1）在保险机构监管方面

　　国务院于2001年12月12円颁布了《中华人民共和国外资保险公司管理条例》，为我国第一部关于外资保险公司监督管理的行政法规，且于2004年5月13円审议通过《中华人民共和国外资保险公司管理条例实施细则》。2009年9月18日保监会出台了《保险公司管理规定》，更加详细地规定了有关保险公司设立、变更、管理、经营、监督的有关内容。53为了促进再保险市场的发展，保监会于2002年9月17曰制定并发布实施了《再保险公司设立规定》。为了规范保险营销员的营销活动，保监会2006年3月出台了《保险营销员管理规定》。2000年8月4日，保监会根据保险法制定并颁布了《保险兼业代理管理暂行办法》。为了规范保险专业代理机构、保险经纪机构和保险公估机构的经营行为，中国保监会制定了《保险专业代理机构监管规定》、《保险经纪机构监管规定》和《保险公估机构监管规定》等行政规章。”

　　（2）在保险公司经营管理活动监管方面

　　中国保监会还在偿付能力管理、资金运用、产品管理和财务管理等方面颁布了许多行政规章和规范性文。如《保险公司偿付能力管理规定》、《保险保障基金管理办法》、《保险资金运用管理暂行办法》、《保险资金投资不动产暂行办法》（保监发[2010]80号）和《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》等。可见，我国保险监管法律体系庞杂，透明度低，规章、规范性文件等低层次法律规范多，监管政策变动性强，可持续性较差，且缺乏保护保险消费者权益的规范性文件。

　　2. 3. 2. 4复合型保险商品监管真空

　　目前保险市场中的许多保险产品己经演变成了复合性的、涉及银行、证券等多个金融领域的综合产品。比如“银行保险”,是指银行与保险公司合作，整合销售资源，共享销售渠道，从而降低双方的销售成本的双赢产品。“银行保险”的操作模式往往表现为，银行销售人员在银行内直接向消费者推销保险产品。银行的众多网点直接转变为保险公司的销售点，不仅增加了保险公司的业务收入，也为银行增加了代理收入。

　　另外，借助于银行较高的商誉，保险公司也可以提升自身的形象，降低保险公司的风险，.但是该种新型保险产品却尚处于真空监管的状态，银监会与保监会尚未表明其对该保险产品的态度。可想而知，若该保险产品的实践取得成功，监管机构能够从中有利可图的话，那么两监管机构必然争相逐利，或出现重复监管的局面。反之，若该保险产品的实践以失败告终，那么理性自利的监管机构都将推矮处之，不愿承担监管不力的过失。目前我国通过银行渠道销售的保费收入占人身保险保费总量近50%“.

　　根据人民银行西安分行对金融消费者投诉数据的统计，银保产品的销售误导已占到保险违规投诉的八成以上，夸大收益、混靖保险产品与储蓄存款成为消费者投诉的”重灾区“.

　　再如，保险公司发售的投资型保单具有保障和投资的双重属性，既可以被纳入保险监管体制，又可以被纳入证券监管之列。然而，在分业监管模式下，投资型保单被最终定性为保险产品，因此不接受证券监管。但是证券风险是该产品的核心风险，证券监管比保险监管更有实际意义。实际上与银行、证券公司发售的理财产品相比，只是在产品结构、投资风险和收益水平上有所不同，但是分业监管模式却导致这些类似产品的监管主体不同，监管标准不一。