我国海洋行政执法改革方向(2)

　　第三节打造准军事化的海上武装执法力量

　　一、海警局海洋警察权的取得

　　根据海警局”三定方案“规定的一项重要职责，就是在中国海域内承担海上边界巡逻管护、及时处置海上突发状况、维护国家主权，防范打击海上走私、、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，这一职权的行使，必然涉及警察权的取得问题。

　　（一）海洋警察权的基本内容

　　警察权是国家统治权的一种，是国家为维护社会秩序所行使的强制权。海洋警察权是国家为维护管辖海域的安全、秩序和经济权益依法赋予警察机关实施的一种国家强制权，这种强制权主要包括行政管辖权、刑事管辖权和国家赋予的军事权三个方面。海上警察行政管辖权包括行政强制措施和行政处罚两个方面；海上刑事管辖权通常包括船舶上的刑事管辖权，利用船舶进行犯罪触犯刑法的刑事管辖权，以及在国家管辖海域的人工设施上进行犯罪的管辖；海上军事权是指警察机关在必要时使用军事手段的权力，包括对犯罪嫌疑船舶的紧追权，对危害海上执勤安全的行为的鸣枪警告、登船缉捕和射击毁伤等行动，以及在战时配合海军的作战权。39

　　（二）海洋警察权的取得

　　警察权是由国家设定的，并以法律的形式赋予警察机关在警务活动中所具有的一种资格和能力。在我国警察机关主要是指公安机关和国家安全机关。目前，我国具有海洋警察权的警察机关主要是公安边防海警和海关缉私警察。海关缉私警察主要依据《海关法》的规定在海上行使缉私权，公安边防海警作为部署在海上的唯一公安机关，毫无疑问的承担了行使包括缉私工作在内等法律规定的警察权。惠生武在《论警察权产生与形成的基础》中，提出警察权形成的基本条件是：警察职能的形成、警察机构的设立以及明确的法律授权和警察立法。按照这一理论，整合后的中国海警局吸收了公安边防海警部队和海上缉私警察的职能，具备了警察职能；在机构的设立上也明确接受公安机关的业务领导，具备了警察机构的特征；但是相应的涉及海洋警察法律授权及立法还比较模糊。

　　我国现行的法律制度中有大量关于规范警察权的法律规定，既有刑事法律中规范警察刑事职权的内容，又有在行政法律中规范警察行政职权的内容，还有在其他部门法中规范警察职权行使的内容。但有关法律、法规的规定较原则，涉及国家海洋规定的内容较少。如《警察法》在警察职权和公安机关的警察职责规定，没有一条直接具体规定海上职责。新组建的中国海警局要完整取得警察权，必须要根据立法机关的授权，只有在法律、法规的规定下才能享有警察权。

　　当前享有立法权的主体必须充分的认识到海警局成立后对于警察权的迫切需要，应当及时的通过立法的形式对于海警局赋予警察权。全国人大及其常委会，国务院可以制定出关于全国性海警警察权规定的法律法规，进一步明确新执法主体的性质和地位，比如由国务院立法颁布《中华人民共和国海上执法和海洋维权条例》或发布《关于海上执法和海洋维权工作有关问题的规范》等形式，规定海警在领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海的的职责、职权、责任、海上执法和维权的措施、议事协调机构与机制等，并明确和原有相关涉海法律法规的适用问题4°；公安部、国土资源部应当制定出符合实际的部门规章，明确海警局承担原来公安海警部队的主体地位，适用《公安机关海上执法工作规定》等规章和内部规定，保障海警局警察权的有效行使。

　　（三）拥有武器警械使用权

　　通过立法和授权，中国海警局或其执法队伍取得完整的警察权以后，将全面拥有武器警械的使用权。海警局成立后舰艇装备的武器系统应当以公安海警舰艇和海关缉私艇为主要平台，并在原海监、渔政公务船上安装武器系统，主要包括12. 7mm机枪、14. 5mm双管机枪、新型30mm舰炮、37mm单管舰炮、64mm防暴弹发射器、各型消防水炮以及警用定向强声系统等41.为及时有效地制止违法犯罪行为，海警可以依照《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》的规定，使用警械和武器。海警舰艇武器具有较强的威慑、压制甚至是毁坏性作用，为承担较高风险任务的执法和维权行动提供有力的安全保障。拥有和使用武器也是海洋执法维权最强力的手段。例如2005年1月8日，海南省几艘渔船在中越北部湾分界线我方一侧正常作业，遭三艘武装船只抢劫。海南海警二支队舰艇前往现场解救，被武装船只枪击。海警舰艇被迫开火，击毙数名武装抢劫人员，抓获8人，缴获武器弹药一批。此役沉重打击了猖厥一时的北部湾海上武装抢劫团伙，武装抢劫活动大为收敛，有效维护了我方渔船民安全和国家海洋权益。

　　二、海警局以现役制武装警察为主体

　　纵观日、美、韩等当今世界海上强国，海上执法力量的泛军事化趋势日益明显。在适合中国国情的基础上，充分吸收这些国家成熟的海上警察制度，成功运用于中国海上执法力量的整合过程中，对于迅速组建一支具备”维权、执法、服务“功能的高素质海警局队伍，具有非常重要的现实意义。

　　（一）以现役制为主、职业制为辅

　　新整合组建的海警局应当沿续公安海警部队现役制，纳入武装警察序列，并在海洋局编制内安排部分公务员和事业编制岗位，辅助执法维权工作。海上执法维权工作与平时陆地行政执法工作相比，有其特殊的一面。在实际执法维权工作中，一线执法执勤人员面对经常出现的高风险任务，必须掌握跳帮、强行攀爬目标船、警戒掩护、火力支援、船体搜查等特战技能。另外，海警队员搭乘执法舰船执行任务，海上风大浪高，只有通过经常性的抗眩晕训练，才能保持其战斗力42.海警队员在陆地保持高强度艰苦训练的基础上，还必须进行经常性的长时间出海训练。海洋执法任务的高风险性和海警训练、生活环境的艰苦性，客观上要求新组建的海警要保持队伍的年轻化和可流动性。通过公安海警部队的历史经验表明，现役制海上执法机构有其卓越的优势：敢于牺牲、敢于战斗、纪律严明、团结协作，甘于奉献。一方面通过现役制的形式，保证了队伍的相对稳定和兵源的可持续性，人员进出有序，即使在条件十分艰苦的地区和工作岗位，军人服从命令的天职和舍小家为大家的职业奉献精也可确保有人值守，沿续公安海警部队现役制，列入武装警察序列，将确保海警局成立后具有人力资源上的优势。另一方面，现役制人员流动性大，执法中有利于克服地方保护主义，执法人员敢于放下顾虑、排除干扰，大胆管理，对违法行为给予坚决处罚，对走私、偷渡、海上抢劫等违法犯罪活动和渔霸、海霸等海上黑恶势力予以坚决打击。

　　海警局实行现役体制在具备优势的同时，我们也要认识到其存在一定的弊端。俗话说”铁打的营盘流水的兵“,无论是警官、士官还是义务兵，服役到一定期限后都要退出现役，不利于积累人才。特别是执法、技术岗位人员需要长时期实践工作的锻炼，受现役制服役年龄的限制，经验丰富的老民警、老士官保留不下来。为了克服这种体制上的缺陷，在海警局机构设置上，可以在行政、执法和技术岗位上，安排一定比例的文职人员，按照公务员编制和事业编制运行。例如在今后的海警局执法舰艇上，高级船员（持有甲类海船三副、三管轮以上等岗位适任证书）服现役转业后可以纳入公务员编制，继续从事航海或相关工作，普通船员以现役制海警士官为主力。建立海警特勤队、飞行队、执法取证、维权保障等机构，执法人员以取得执法资格证书的现役制海警警官为主，执行特勤任务以现役制海警士官、义务兵为主，翻译、鉴定、维修等技术和保障性岗位吸收公务员或事业编制人员。