我国海洋行政执法改革方向(3)

　　（二）实行现役制有坚实的基础

　　从整合的4支海上执法队伍来看，人数最多的是公安部边防海警，超过中国海监、中国渔政以及海上缉私警察队伍人员总和的2倍以上。边防海警是公安现役制部队，属于武装警察序列，拥有公安机关海上执法权。其优势是指挥机构完善、分布合理，人员、船艇数量多，近海执法经验丰富。海监、渔政部门的优势是公务船吨位大，能够实现远海立体巡航维权。从改革成本最小化的角度出发，海警原现役制人员维持不变，缉私警察、海监、渔政保持原有的公务员和事业编制，新招录人员以现役制为主，经过一段时期的运转，海警局将逐步实现以现役制为主，职业制为补充的体制。近年来海上合作和涉外行动的实践充分表明，现役制部队是一支队有战斗力的队伍，能够担当得起国家负于的”急、难、险、重“任务。2011年8月22日至24日，公安部边防局组织广东、福建边防海警特勤队70余人，搭乘海监83船，参加了由中国、美国、日本、韩国、俄罗斯、加拿大组成的北太平洋海岸警备机构论坛海上执法演练，公安海警部队第一次走出国门参加多边执法演练，出色的表现受到了国外同行的称赞。又比如，2011年12月9日，云南公安边防总队水上支队在西双版纳关累港正式成立，作为我国公安机关第一支承担国际河流联合巡逻执法的队伍，与老挝、缅甸、泰国执法部门共同开展湄公河联合执法，确保航运安全。2011年湄公河”10. 5“中国货船遇袭事件发生后，按照中央决策部署，公安部组织沿海公安边防总队和云南边防总队选调200多名政治素质过硬、业务能力精湛的边防官兵，攻坚克难，仅经过一个多月的时间，组建成了这支政治过硬、战斗力强、具有国际风范的联合巡逻执法警队。历史和现实都表明，实行以现役制为主的体制，是整合海警队伍的最佳改革方向。

　　三、开展海上综合执法试点

　　试点就是在正式进行某项工作或项目以前，先进行小范围的实验，以便于取得经验。

　　海警局整合四家执法力量后，通过试点尽快摸索出一套可行的运转机制，非常必要。试点主要是在小范围内进行一系列的测试，包括组织指挥体系，协同体系以及执法效果，等等，为大规模的应用创造先决条件。

　　（一）选取三沙市先行作为海警执法试点

　　在试点阶段首先要选定试点区域，试点区域的选定必须有代表性。根据我国的实际情况可以选择海南省三沙市为试点区域。因为海南作为全国最大的经济特区，是改革开放的窗口，在行政管辖范围内有着200多万平方公里海域，是全国海域最广、海洋资源最丰富的省份。而三沙市作为新成立的地级市，是海南海洋强省战略的先行区，其从筹备建市开始，就从政府行政构成的顶层设计上提出整合涉海管理执法力量，形成了科学、集中的管理执法机制。2013年1月1日起由海南省人大常委会修订施行的《海南省沿海边防治安管理条例》规定，外国船舶及其人员进入该省管辖海海域有违反条例行为，公安边防部门也就是公安边防海警可以釆取登临、检查、扣押、驱逐、令其停航、改航、返航等措施予以处置，并给予处罚。该条例对于将来继承公安边防海警执法主体地位的新海警部门来说，也是依法行政、依法治海的有力保障。

　　另外，当前南海海域维权形势非常严峻，从今后一个时期来看，南海特别是三沙市辖区将面临更加严重的非法侵渔、非法侵占、掠夺资源等非军事入侵问题。处置这类情况，拥有海洋警察权的中国海警最为适宜。43加快三沙市海警力量建设，根据辖区海域面积大，路途遥远，形势复杂等特点，整合海南及周边省区海警、海监、渔政的大吨位舰艇，成立飞行队，组建相应的机构并充实人员，明确具体的任务和职责，形成对西、南、中沙海域立体式行政管理，在三沙市海域全面担负起巡逻执法、治安管理、护航护渔、抢险救难等任务。组建成功海上执法机构后，最重要的工作就是开展海上执法的实践，以验证和检查综合性海上执法机构的执法效果。通过实际的开展维权执法工作能够迅速的磨合各个部门，增强工作的协调性。在开展执法工作的过程中，对新出现的问题予以及时有效的解决，并且总结实践中的经验，以便于后期推广使用。

　　（二）总结经验全国范围推广

　　试点的最终目的就是在全国范围内的推广，试点不怕暴露问题，就怕发现不了问题，否则将直接影响我国统一的海洋执法机关建立的效果。在全面推广前，国家应该对试点地区海警机构及其实际执法活动的经验和不足及时的予以了解，进而提前制定出相应的对策方案，实现现行分散的管理体制向综合性管理体制的顺利过渡。在全国范围推广前要做好综合执法机构的配套设施建设，要充分利用试点的经验，总结4支海上执法力量在试点地区整合后发挥的作用，以及在不同维权执法领域所表现出的优势和不足。

　　所谓”尺有所短、寸有所长“,扬长避短，为下一步在全国海警机构范围内重新划定执法职权、执法区域，统一安排执法人员，分配执法设施等打好基础。另外，还要根据试点经验，总结法律和配套法规亟待完善的空间，推动出台海洋基本法并建立健全相关配套的法律法规，使综合执法机构海洋执法有法可依。

　　四、强化海上维权执法实战能力

　　（一）探索重点海域执法巡航模式

　　国家海洋局”三定“方案明确了海警舰艇维权执法职责。为有效维护国家主权和海上安全稳定，在维权勤务组织上，可学习借鉴发达国家海岸警卫队执勤模式，根据当前东海和南海重点海域执勤特点，将整合起来的海监、渔政、边防海警和海关缉私警察装备的舰艇统筹调配，合理配置大、中、小型舰艇，近海巡航以中、小型舰艇和舰载摩托艇为主，通过定期巡航与专项整治相结合的方式，形成对海上24小时不间断、无缝化巡逻监管；建立大艇驻点警戒模式，艇载摩托艇在其可视范围内靠近登临检查，起到大小搭配、快慢结合、优势互补的作用，提高近海执法效率。远海巡航以1000吨以上大舰为主，建立轮换巡航机制，舰载直升机或固定翼巡逻机配合开展空中巡逻，切实形成”远近结合，立体防范“的管控模式。44（二）组建海警局维权执法特勤队。

　　应当充分利用整合前公安边防海警特勤队和海关缉私警察特警队的经验和人力资源，结合我国海洋面临的形势，积极探索并组建海警局维权执法特勤队，并装备海空一体的执勤装备。结合海警执法特点，从执法执勤岗位和舰艇工作2-3年的人员中选取，按照逐级审核把关、全面考核初选、高强度训练考查的程序严格遴选。在训练中，要着眼于海、陆两栖任务需求，突出抓好游泳、抗眩晕、攀爬、擒敌实用技能、散打搏击、车辆驾驶、摩托艇驾驶等技能训练；配备一流的武器装备（包括特种武器、防暴、排爆和制控装置），结合舰艇应用战术训练和海上锚地集训幵展海上实弹射击、船舶查缉追捕、船体搜索、战伤急救等贴近海勤执法的专业技术训练；强化战术战法演练，提高整体作战能力，在使用中，建立备勤值班制度和轮换出海机制，随时保证1个分队值班，1个分队备勤，1个分队训练；同时轮换组织特勤队队员随艇执勤，检验训练成果，防止出现只训不用、训用脱节的现象，45为维护国家海洋权益作出积极的努力。

　　五、提高海警队伍素质和装备水平

　　海洋执法维权是一项高成本的事业，除了装备、基础设施耗资巨大以外，对执法人员的素质和适应能力也有较高的要求。执法人员代表执法机关行使海洋执法权，执法机关对海洋的管理与维护要通过执法人员的执法来实现；在执法的过程中往往需要出动多功能的执法船只、舰艇甚至是飞机，这就需要执法人员要具有过硬的执法能力和较高的驾驶技能；海上情况瞬息万变，需要执法人员具有较强的适应能力和良好的心理素质，人员素质这一软实力非常关键。为此，必须培训出适用综合执法机关执法实践的执法人员才能保证综合执法机关的高效运转。

　　（一）培养引进高素质专业人才

　　海洋执法机关应该建立合理的人才引入机制，在现役制方面，除了每年士兵考入军校，或从海军引入舰艇指挥方面的人才外，重点面向公安海警学院招收船艇专业的毕业学员，向交通部所属的海洋大学以及涉海专业高等院校招收入警大学生，也可以和高等院校建立专业人员的培养计划，委托高校定点培养执法需要的高素质人才。在职业制岗位方面，除了安排部分从现役岗位转业的一线执法人员、船员外，每年还要面向高等院校公开招聘工作人员，通过国家公务员考试的形式，招收全国范围内高等院校的优秀毕业生。另外，要建立执法人员定期培训、期考核机制，不论是执法岗位、船员岗位还是专业技术岗位，都要坚持持证上岗，努力提高执法队伍的的综合素质。人才储备是一项艰巨复杂又长期的系统工程，海警局要通盘考虑实际需要，要着重储备三类人才：一是舰艇操纵类人才。要确保航海、机电、枪帆、雷达、信号、报务、电工等舰艇专业人才梯次合理、后备完善。二是海上执法类人才。要适应新形势下的海上维权执法任务需要，加大对熟悉掌握并能熟练运用国际法及邻国相关法律体系的高素质执法人才的培养补充。三是外语类人才。要加大对精通英语及邻国官方用语，特别是精通2种以上外语、会说会用会译的综合型外语人才的引进。

　　（二）加强海洋维权执法装备建设

　　当前海上力量整合正在进行，面对新形势、新挑战，中国海警应着眼国际形势，面向建立世界一流的海上执法队伍的行列迈进，不能再停留在小而全，全而不精的旧思维方面，而是要摒弃旧思维，以超常规的勇气，超前的眼光，超越的举措，及时让整合后的海上力量形成战斗力。

　　环顾周边，虽然在南海方向，中国海上执法船的吨位和数量相对周边国家首屈一指，但在东海和日本海上保安厅比较，差距仍然较大。尽快提升海上执法装备水平要坚持海军引入和自行建造两条腿走路的办法。近年来，一批海军退役军舰改建后加入海监、渔政和海警船队，如原海军抚仙湖号补给舰改装成的排水量15000吨渔政88船，1500吨级海警1002和1003舰也由海军退役护卫舰改装而成，海监近半数3000吨级以上的公务船由海军退役军舰或辅助船舶改造。另外，一批自行设计的执法巡逻船艇也将陆续建成投入使用，由国家层面主导海上执法工作，可以充分发挥出国家的科技实力和国防力量，诸如利用北斗卫星导航、定位，实时卫星通信和侦察以及无人机、网络信息科技应用等，为中国海警实施海上维权和执法活动提供强大支持。希望在3至5年的时间内，整合后的中国海警舰艇无论从吨位还是从数量上，全面超越日本海上保安厅，以更强的实力展示中国在维护国家主权和领土完整上的信心和决心。