职业教育集团化办学运行机制的概述

　　二、职业教育集团化办学运行机制的概述

　　（一）我国职业教育集团化办学的背景

　　1.职业教育集团化办学是经济社会发展的必然产物

　　教育部副部长鲁昕曾直言：在各类教育中，没有任何一类教育像职业教育这样与经济社会有着天然紧密的联系。社会对职业教育的现实需求是其快速发展的最大动力。[17]

　　当前，部分省市提出"抓经济必须抓职业教育，抓职业教育就等于抓经济"的口号，正是对这种需求的直接反映。

　　职业教育集团化办学通过构建城乡之间、区域之间及校企之间的办学模式，有效地整合了各类职业教育资源，实现了职业教育教学过程与产业生产工作过程的紧密结合，并极大地提升了职业教育服务于经济社会的能力，也从根本上实现了通过培养高素质人才来推进我国经济社会快速协调发展的目的。

　　2.相关政策、法规的出台为职业教育集团化办学的产生和发展提供制度环境

　　我国职业教育集团化办学的产生始于 20 世纪 90 年代初。中共中央、国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》，首次以文件的形式明确将教育归入第三产业，并作为拉动社会经济发展的重点。[18]

　　该文件的出台直接催生了教育产业论，为职业教育集团化办学的产生提供了理论依据。2009 年 2 月，周济部长在 2009 年度职业教育与成人教育工作会议上，明确提出要通过国家政策导向，大力支持职业教育集团化办学，发挥这一职业教育发展的特色模式，走中国特色的职业教育发展道路。

　　山东省《关于组建省级职业教育集团的意见》中明确提出：根据山东省职业教育和经济社会的发展需要，在汽车工程、数控技术、电子信息、船舶工程、现代农业等专业组建首批职业教育集团以推动职业教育走规模化、集约化、连锁化的办学道路，打造山东省专业性的职教航母。[19]

　　所有这些政策的出台都为职业教育集团化办学的产生和发展提供了制度保障和推动作用。

　　（二）职业教育集团化办学的影响要素

　　1.政府

　　政府有广义和狭义之分。广义上的政府包括立法机关、行政机关和司法机关，主要是指行使国家权力、管理社会或国家的机构。狭义上的政府则仅仅指行政机关。[20]本研究所理解的主要指狭义层面的政府，即能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担法律责任的组织。

　　《中华人民共和国教育法》第十四条规定，"政府是行政主体，根据分级管理和分工负责的原则，国务院和地方各级人民政府，领导和管理教育工作".[21]

　　由此可知，在法律层面上，政府具有举办、管理、监督和奖惩职业院校的权力与义务，而学校也要遵守规定，并接受政府的管理。同时，对于不符合国家办学条件或者强行违反政府意志的学校，政府也有权对其做出相应的惩罚。[22]

　　《教育行政处罚暂行实施办法》（国家教育委员为令第 27号）的第五条规定"学校违反政府文件的相关规定，则由违法行为发生地的教育行政部门对其进行相应的行政处罚".而那些对教育有较大贡献或突出贡献的职业学校，政府也有权给予相应的物质或精神嘉奖，并做出宣传树立榜样。[23]

　　总之，在法律上，政府拥有对职业院校的一系列管理、监督和奖惩权。

　　在实践层面上，政府也同样拥有行使以上权力的条件。首先，政府拥有经济能力发展职业教育事业。因此，政府能够利用所拥有的经济条件对职业院校（尤其是公立职业院校）进行管理，从而落实政府自身制定的教育方针、法规或政策。其次，政府拥有保障行政权力行使的强制力。即政府能够对那些违反教育法律法规或政策的院校采取强制措施来保障政府的意志得以实现。最后，在民意上，公众也要求和支持政府对职业教育进行管理和监督。因为教育是具有公益性的准公共产品。[24]

　　这就为政府行使教育行政权力提供了合理性，正如迈克尔·罗斯金在《政治学》中所言"政府为了继续留在台上，就必须获得公民的最大支持。"因此，政府加大对职业院校的监管，无疑是符合民意的。[25]

　　2.职业院校
　　
　　学校是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物，是职业教育集团化办学的核心要素。从行为主体的角度讲，学校是对受教育者进行教育和培训的行为主体。本研究所理解的学校并非存在论意义上的具体场所，而是作为一个施教的行为主体。

　　学校是职业教育集团化办学中的一个重要组成部分。从法律层面来讲，可以做以下理解：学校属于事业单位，如果学校也同时具备了法人条件，学校及其他教育机构不需要办理法人登记手续，教育主管部门就批准其成立并确认法人资格。因此，学校具有法人资格。

　　而具有法人资格的职业院校，在集团化办学中依然保持其原有的法人资格，具有一定的自主权。