土地财政的金融风险文献综述

　　第 2 章 文献综述

　　2.1 我国土地财政的内涵与成因相关文献综述。
 

　　2.1.1 对土地财政内涵的研究。

　　

　　目前，学术界对于土地财政的内涵并没有进行清晰的界定，大多数的学者在进行土地财政问题研究时通常采用描述性的方式，并且存在较大的差别，尚未达成统一的认知。主要观点分为窄口径、中口径以及宽口径三个类别。

　　窄口径的土地财政观点认为，土地财政等同于土地出让收入。陈国富等（2009）认为，土地财政是指政府运用土地出让的方式获取土地出让金，并以此来充实其财政收入的经济关系。张倩等（2015）认为，就我国目前的状况来看，土地财政等同于土地出让金。刘佳等（2015）认为，土地出让金渐渐成为的地方政府预算外财政收入的重要来源，因此被学术界称为土地财政。

　　中口径的土地财政观点认为，土地财政不仅包含土地财政收入，还包括与土地直接相关和间接相关的税收与费用。刘守英等（2005）认为，土地财政的内涵包括两个部分，其一是依靠城市扩张所带来的税收和费用的预算内收入增加，另一方面是依靠土地出让收入所带来的预算外收入增加。陈志勇等（2010）是站在财政学视角下，认为土地财政的构成主要包括租、税、费三个部分，而我国土地出让金的性质其实就是一次性土地租金的收取。符启林（2017）同样认为土地财政不仅包括土地出让金，也包括国家征收的土地增值税、房产税、营业税等税收收入，还包括国家征收的土地复垦费等相关费用。

　　宽口径的土地财政观点认为，土地财政不仅包含租、税、费这三个部分，还包括土地抵押融资。董再平（2008）认为以土地抵押获得融资的行为成为地方政府以地生财的重要方式。程瑶（2009）认为地方政府越来越青睐以土地为抵押作获得基础设施投资和市政建设资金的方式。李尚蒲等（2010）认为土地资产的金融属性使得其成为地方政府获得银行融资贷款的重要工具，为地方政府获得了大量的土地收入。

　　2.1.2 对土地财政成因的研究。

　　

　　目前，对于土地财政成因的相关研究已经汗牛充栋了，主要的形成原因可以归结为三个方面，即土地制度缺陷、财政制度缺陷以及晋升激励机制的缺陷。

　　土地相关制度的缺陷导致了土地财政的形成。首先，现行的土地管理制度规定我国的土地归国家和集体所有，地方政府作为国有土地的代表者，对土地一级市场形成了垄断。岳桂宁等（2009）认为这种垄断情形为地方政府进行土地财政提供了支持和保障。

　　赵全厚等（2014）认为地方政府正是利用了垄断者的身份，希望能够以土地财政的形式就集体土地权益分一杯羹。其次，土地出让收益的分配制度中，地方政府获得较大比重。

　　陈志勇等（2010）等对土地出让金分成体制的变化与调整进行了梳理，发现地方政府在收益的分配中占有优势地位。赵全厚等（2014）则认为土地出让权益主要集中于地方政府，造成了其内在的冲动，加剧了土地财政的规模。最后，我国现行的土地征收补偿制度存在较大的缺陷，低买高卖的现象频频发生。崔艺红（2008）认为农地征售之间的巨大差价直接导致了地方政府对土地财政的依赖。朱丘祥（2011）认为地方政府被赋予了宽松的征地权利，因此导致地方政府“圈地”寻财的现象越来越普遍。

　　财政相关制度的缺陷导致了土地财政的形成。一方面众多学者认为土地财政是我国1994 年分税制改革的产物，吴群等（2010）认为分税制改革导致了地方政府财权与事权的不匹配，地方政府为了增加自身财政收入使得土地财政成为理性的选择。孙秀林等（2013）通过实证研究的方式证明分税制是土地财政形成的重要因素。另一方面，一些学者认为基础设施建设资金供给体制的缺位是土地财政的成因。倪红日等（2014）认为目前我国地方政府进行城市基础设施建设的资金缺口比较大，必须寻求预算外资金的支持，而土地财政就在资金方面为地方政府进行基础设施建设提供了强有力的支持。

　　晋升激励机制的缺陷导致了土地财政的形成。目前我国的晋升机制主要以 GDP 为核心，刘锦（2010）认为，地方政府间的“标尺竞争”格局的形成是走向土地财政的背后推力。张莉等（2011）认为地区经济主要依靠投资拉动，地方政府作为土地的垄断供应者，可以低价获得土地，因此为了在以经济绩效为核心的政治晋升机制中获得晋升机会，大多数地方政府官员都会选择以土地出让来吸引大量投资，从而促进当地经济增长。

　　刘佳等（2012）基于晋升锦标赛理论，采用实证分析的研究方法印证了地方政府官员晋升竞争与土地财政之间的关系。

　　2.2 我国土地财政的金融风险传导机制相关文献综述。

　　2.2.1 对土地财政与地价关系的研究。

　　

　　学者们对土地财政对地价的影响进行了深入的探索，主要观点可以分为两类。第一类研究认为，地方政府对土地财政的依赖，推高了土地价格。Deng（2012）提出土地财政中以地生财的目的，并且强调土地出让金是地方政府获得财政收入的重要来源。卢洪友等（2011）通过实证分析得出结论，土地出让金的增加显着降低了地方政府的财政缺口。Han 和 Kung（2012）根据实证检验结果，发现地方政府的财政收入每下降 1%，土地出让面积会升高 2.7%-3.5%，而出让收入升高 5%-5.8%。孙波（2010）认为地方政府的土地财政利益是使地价、房价持续升高的内在动力。

　　第二类研究认为，地方政府通过出让土地，推动与土地相关的房地产业和建筑业，或者是间接影响工业的发展，从而获得更多的税收来弥补财政赤字，也就是所说的“以地生税”。赵文哲、杨继东（2015）发现地方政府通常愿意较低的价格协议出让土地，来吸引更多的资本流入，促进本地区经济增长，增加本地区税基，从而缓解地方政府的财政压力。雷潇雨等（2014）通过理论分析得出地方政府更愿意以优惠的价格进行土地出让，吸引企业促进生产并推动城市化，从而增加自身的财政收入。

　　2.2.2 对地价与房价关系的研究。

　　

　　房价与地价之间的关系一直是困扰学术界与决策层的一个重要的课题。房价与地价之间到底存在着何种关系，若是存在因果关系，那么到底是地价决定房价，还是房价影响地价，还是两者之间存在着某种相互作用的机制，各派学者莫衷一是。

　　对于地价与房价的因果关系，有的学者认为两者之间并不存在着因果关系。Tse(1998)在相关文献中谈到，香港地区的房价与地价之间并没有什么必然的联系。周彬和杜两省（2010）发现，土地价格与房价之间不存在显着的格兰杰因果关系。而另外一些学者通过模型检验得出，房价与地价之间存在一些因果关系。李勇等（2011）通过实证分析，发现房价对地价的推动作用十分有限，而地价对房价的影响较为明显。徐美茹（2011）却得出完全相反的结论，他认为房价是地价的格兰杰原因，但地价不是房价的格兰杰原因。况伟大(2005)认为，我国房价与地价的相互作用是一种短期表现，地价对房价的影响是一种长期的表现。同时，国内外大量的经济学家也从各个角度对地价和房价之间的因果关系提出了看法，主要是从以下三个角度开展的。

　　首先，从供给角度来看。土地作为房地产市场中非常重要的生产要素，土地价格的上涨，成本的上升，自然会引起房价的上升。Smith（1976）将土地看作是住宅房屋的生产要素之一，是地价推升了房价。Glaeser 和 Gyourko (2002)认为土地管制限制了土地的供给数量，从而推升了房价。Evans（2004）认为地价的不断上涨导致了土地规划及其他条件的供给限制，从而引起了房价的不断上涨。杨慎（2004）同样认为地价的大幅度上涨必然会大幅推升房价，因此，控制地价是降低房价的必要措施。

　　其次，从需求角度来看。徐美茹（2011）认为在宽松的金融环境下，购房贷款的不断增加刺激了人们的购房需求，使得房价上升，房价又进一步推升了地价。Alonso(1964)和 Muth(1969)认为高地价是由高房价引起的，并且通过构建竞价函数得到了验证。O'Sullivan(2002)运用引致需求分析框架，得出房价决定地价的结论。

　　最后，从供求关系来看。我们把土地市场和房地产市场放在同一个框架下，运用供求关系来分析这两者之间的关系。况伟大(2005)将房地产市场和土地市场结合来看，分析得出结论：当土地市场出现供过于求的情况时，房价与地价得关系为负相关；当土地市场出现供不应求的情况时，房价与地价的关系就转变为正相关。

　　2.2.3 对土地财政与房价关系的研究。

　　

　　近些年来房地产价格的持续上涨，地方政府的土地财政行为在这其中无疑起到了作用。众多学者对该问题进行了深入的探讨与研究，归纳起来土地财政主要通过两种途径来对房价产生影响的。

　　途径一是站在供给端的角度，通过成本转嫁的方式来推高房价。转嫁的成本主要分为两类，一是生产要素成本。王叙果等（2012）发现在政绩竞争的驱动下，地方政府官员会通过尽可能抬高地价以增加土地出让收入。由于房地产开发商拿地的成本上升，为了保持一定的利润率，自然会提高房价，把这部分成本转嫁给消费者。另外一种成本是土地相关税费，魏畅等（2017）认为税收作为财政收入中非常重要的一部分，为了弥补财政缺口，地方政府自然会有提高税费的冲动，这就使得房地产开发成本增加，从而使得房价上涨。

　　途径二是站在需求端，通过基础设施的建设来推高房价。土地财政下，无论是地方政府收取的土地出让金还是通过其他各种渠道获得的抵押贷款，最终的流向都是基础设施建设。比如大量融资平台存在的目的主要是就是民生工程、科学教育、大型基础设施等与人们生活相关的领域。李子联（2017）发现，由于基础设施建设的不断完备，会吸引更多的购房者，从而导致房地产市场供不应求，最终拉高房价。

　　2.2.4 对土地财政风险的研究。

　　

　　土地财政的风险作用于多个方面，目前对土地财政风险的研究主要可以分为四个方面，即财政风险、金融风险、社会风险、廉政风险。

　　土地财政将会引发财政风险。唐在富（2012）、郑威等（2015）认为土地财政作为一种资源，只能进行有限的开发，一旦可利用的土地资源变少，地方政府的财政收入增长将会失去保障。吕炜等（2012）、韦 彬 （2014）认为地方政府运用土地财政的手段，获得一次性土地租金，透支未来的财政收入，完全是一种寅吃卯粮的行为，必然是不可持续的。

　　土地财政将会引发金融风险。对于金融风险方面的研究主要集中在土地抵押融资方面，贺蕊莉（2011）、唐在富（2012）研究发现，地方政府通过融资平台进行土地抵押获得融资的方式存在着举债方式随意、举债程序无序的特点，导致土地抵押融资规模难以有效控制，放大了潜在的政府债务风险。此外，地方政府许多时候还是融资平台债务的最终还款人，周卫（2014）、徐鲲等（2015）认为地方政府主要的还款来源是土地出让收入，一旦土地市场低迷、房地产市场低迷，土地出让交易受阻，必将导致债务危机。

　　土地财政将会引发社会风险。一方面，周雪飞（2008）认为土地财政加剧了地方政府对于土地征收的冲动，农业耕地的数量大幅下降，导致粮食减产，危机国家粮食安全。

　　另外一方面，邓建波（2012）、苏明（2014）认为在征地环节，没有完善的征收补偿制度的保障，使得农民利益受到损害，农民的基本生活得不到保障，导致纠纷和突发事件的不断发生。再者，田新民（2017）认为土地财政下使得房价居高不下，居民难以支付，住房需求无法得到满足。

　　土地财政将会引发廉政风险。土地财政的廉政风险发生在三个环节，其一是土地征收环节，刘婧娟（2012）、郭亮（2017）认为由于我国对于征地目的的界定相对模糊，地方政府大量征收土地，却没有做到取之于民用之于民。其二是土地出让环节。其次，体现在土地出让环节上，刘璐等（2014）认为土地二级市场的透明度较低，地方政府在土地出让方式以及出让价款方面具有较强的影响力，存在着较大的腐败空间。最后，张志宏等（2013）在土地出让收益分配的环节中，我国还未对地方政府的土地出让收支进行全面的审计，仍然存在一些廉政风险。

　　2.3 文献评述。

　　目前，学术界对土地财政的研究可以称之为汗牛充栋了，各方学者已经对土地财政的相关问题进行了深入的研究和探讨，其中一些研究致力于于土地财政的内涵、成因，一些学者则着重研究土地财政与地价、土地财政与房价之间的作用关系以及作用结果，还有一些学者将研究对象锁定为土地财政的影响与风险。虽然现有文献已经对土地财政问题开展了深刻的讨论，但是仍然存在着一些不足之处。

　　第一，从研究内容上来看，现有文献对于土地财政风险的研究较少，现有研究土地财政风险的文献大多是将风险进行分类，再进行简单的罗列，并且给出一些定性的描述。专门对于土地财政的金融风险的研究非常少，而土地财政潜在的金融风险又是我国目前亟待解决的问题。

　　第二，从研究角度来看，在土地财政的促使下，地方政府、土地市场、房地产市场、银行部门被紧紧的捆绑在一起，其中任何一者发生较为剧烈的变化，必将会对其他主体产生影响，因此将这几者放在同一的框架下进行研究更具有全局性。而以往的研究大多关注于其中某两者之间的局部关系，例如研究土地财政与房价之间的关系、地方政府与融资平台之间的关系，这种局部的研究可能会掩饰土地财政对于金融风险的真实作用。

　　第三，从研究方法来看，现有文献对于土地财政的金融风险研究大多采用定性分析或者实地调查的研究方法，缺乏对土地财政金融风险的实证检验和水平测度，使得研究结论的说服力较差。