防范土地财政金融风险的对策研究

　　第 5 章 防范土地财政金融风险的对策研究

　　5.1 改变土地财政现状。

　　5.1.1 深化财政体制改革。

　　1994 年的分税制改革，不仅保证了中央政府在财政方面的绝对控制力，还使得我国的税收体制与国际更加接轨。但与此同时，分税制改革也为地方政府带来了一些问题和矛盾。地方政府面临的事权不断扩大，掌握的财权不断减少，地方政府入不敷出，财政压力非常大，这也就直接导致了地方政府对土地财政的依赖程度越来越大。因此，要想从根本上解决问题，就要进一步深化财政体制改革。具体讲，可以从三个方面着手。

　　一是要对中央与地方的财政关系进行协调，逐步优化财权结构。清晰的责权划分是深化财政体制改革的逻辑起点，是合理进行财政划分的重要保障。因此，要逐步完善地方政府的治理结构，梳理各级政府职能，合理界定各级政府的责任与权力。然后，根据清晰的政府治理结构以及各级政府的职能责任，对中央政府和地方政府的财权和事权进行科学合理的划分，建立与责权关系相匹配的财税体制。重新调整中央和地方的税收分享税种和比例，增加共享税中对地方政府的分成，将农业、环境保护、教育医疗等公共服务领域的支出重心适当上移，从而增强地方财政实力。二是要稳步推行房产税。房地产规模庞大，能够为征收房产税提供非常充足的税源，为征收房产税提供了一定的可行性。房产税的出台能够为土地财政找到一个很好地替代品，为地方政府提供一个长期稳定的财政收入来源，帮助破解财政困境并且逐步降低地方政府对土地财政的依赖程度。

　　三是要完善转移支付制度，充分考虑地区间经济发展水平、资源状况等因素的差异与差距，为弱势地区提供增信支持，改变地方政府财政收支不平衡的局面，确保政府事权在财权的支持下正常运行，促进地方基本公共服务的均衡发展。

　　5.1.2 改革土地管理制度。

　　地方政府对于土地一级市场的垄断，是形成土地财政的根本原因。地方政府一面从农民手中低价征地，一面并向市场高价供地，不完善的土地征收补偿制度使得地方政府的土地出让行为有利可图。因此，为了改变土地财政的格局，就必须完善相关土地管理制度。具体讲，可以从以下三个角度开展。

　　首先，要改变地方政府作为土地经营者的角色。逐步打破地方政府对土地一级市场的垄断，允许农村集体建设用地直接流转，取消地方政府先征地再出让的流程，让农民直接参与土地的供给。地方政府只是单纯的充当管理者的角色，履行国家对土地资源进行宏观管理的职责，可以考虑以税收的形式分享土地增值的部分。其次，要逐步完善土地征收相关制度，将其法律化，细则化。对“公益性用地”等模糊的概念进行清晰的界定，对实际操作过程中的细节问题给出明确、细致的指导，营造有法可依、有据可循的氛围。避免一些地方政府在土地征用时滥用权力，低价征用土地再抬高价格倒卖给一些企业开放商，损害农民的利益的情况出现。对土地征用工作流程也要进行相关的制度规定，可以考虑建立单独的第三方土地征用机构或者成立相应的监督机构，将土地征用的程序公开化、透明化，让农民们更多的获得土地征用过程中的知情权和参与权，防止地方政府官员等利益主体贪污腐败情况的产生。最后，要为土地补偿工作制定长效、合理的标准和原则。目前土地补偿标准较低，补偿形式较为单一，农民的利益难以得到满足，上访人数居高不下。土地征用补偿费用应与市场情况相同步，应将土地所在区域、土地使用类型、土地年产值等多种因素考虑进来。同时，除了对失地农民进行金钱补偿之外，可以考虑增加其他形式的补偿方式，例如对其采取置换地安置或是将其纳入到城镇居民的社会保险体系中，从而切实保障农民的利益，使失地的农民得到应有的补偿。

　　5.1.3 转变晋升考核机制。

　　目前，我国地方官员的晋升考核体制主要是以地区 GDP 为导向。为了在较短的时间内做出突出的业绩以谋求晋升，各个地方政府大量出让土地收取土地出让金。此外，地方政府还将土地注入融资平台或者违规为城投公司提供隐性担保的方式大规模融资举债，导致地方政府债台高筑。晋升激励下，地方政府对于土地财政的依赖愈演愈烈。

　　转变考核机制已是刻不容缓，具体措施可以分为两个方面。

　　一方面，要逐步完善政绩考核内容。在经济新常态下，我们不仅要关注发展的速度，更要关注发展的质量。单纯以 GDP 为核心的考核机制已经不再试用，应当考虑在现有的考核机制下，增加一些新的考核指标，例如医疗水平、食品安全等，并且重新科学合理的为它们分配权重。我们需要通过政绩考核内容的转变，逐步引导地方政府由“投资型”向“服务型”转变。逐步弱化地方政府在经济发展中的作用，地方政府将重心更多的放在民生建设上，注重与民众切身利益相关的事情，从而达到降低地方政府对土地财政的依赖。同时，为了避免政府官员的短视行为，还可以将地方政府债务管理、债务风险化解纳入到政绩考核范围内，从而有效的抑制地方政府大肆举债的冲动。另一方面，要不断完善晋升考核方式。除了上级政府对地方政府进行评价外，给本地区的民众一些权力，由政府的服务对象来评判政府的成绩，将公众对政府服务的满意程度纳入到考核体系中，特别是对于那些被征收土地的农民们，他们对地方政府进行的土地补偿和安置的满意程度也作为考核的内容之一，从而有效的制约地方政府的在土地征收、土地出让过程中谋取暴利行为。这样的考核形式不仅可以有效减少上级政府评价时的信息不对称情况，同时也可以进一步抑制地方政府选择土地财政的内在动力。

　　5.2 阻断土地财政通过地价传导金融风险的机制。

　　5.2.1 遏制开发商囤地行为。

　　土地价格的不断上涨，使得开发企业预期囤地带来的土地增值等收益将会大于囤地成本。因此房地产企业大量向银行借款，疯狂的拿地，待价而沽。土地长期闲置，囤而不用，一方面严重扭曲了土地市场的供给关系，另一方面也加剧了商业银行的信贷风险。

　　一旦土地价格出现大幅下跌，银行资金将会被套牢。为有效防范信贷风险，就必须遏制房地产开发商的囤地行为。具体措施有以下四点。

　　一是要对土地相关法律进行完善，对各种土地违法行为进行明确界定，针对囤地制定详细的处罚准则和处罚流程。加大对开发商囤地行为的处罚力度，并且将相应的处罚记录予以备案，运用法律的手段予以重击，从而遏制并打消开发商的囤地念头。二是要加重囤地过程中的税负，增加开发商囤地的成本。逐步推进不动产税的落实、完善土地增值税的相关制度，都能够改变房地产企业对于囤地利润的预期，从而抑制开发商对土地的投机性需求。三是商业银行要加强对房地产企业贷款的管制，适当提高其贷款利率和贷款条件限制，增加囤地开发商的土地持有成本。并且对囤地开发商的资金状况进行更为严格的监控，一旦出现异常情况就要立刻采取相应的风险防范措施。四是要完善信息披露制度，开发商进行拿地的时候要对土地出让地块、用途、规划设计进行公示，并且及时跟踪披露开发商的开发进程，接受社会的监督。信息披露制度的建立，能够使得土地的利益相关主体都能够参与到监督工作中来，形成开发商、政府、社会公众三位一体的监督约束机制，从而有效的遏制房地产开发商的囤地行为。

　　5.2.2 拓宽地方政府融资渠道。

　　目前，我国地方政府融资的渠道非常单一，由于地方政府不能作为融资主体，因此只能间接通过融资平台获得的银行贷款。在土地注入融资平台的融资模式下，政企合谋的现象使得土地价格虚高。土地作为银行贷款的抵押物，一旦价格发生剧烈的波动，将会引发融资平台的债务危机，集中爆发金融风险。为防止金融风险在单一的渠道中传导，地方政府应拓宽债务融资渠道，多样化债务融资模式，分散风险。目前较为可行的方式主要有以下几个方面：

　　首先，鼓励地方政府发行公债。2014 年 8 月，《预算法》修正案被批准通过，其中规定在严格的监督和管理之下，允许地方政府直接发行债券。这一规定的推出，为地方政府融资提供了新的渠道。从目前的实践情况来看，各地区发行的地方政府债券期限大多在 5 年以上，且利率低于银行基准利率，在一定程度上减少了利息支出，降低了地方政府的融资成本，也缓解了地方政府对土地融资的依赖。同时，这一举措能够将以往无序且隐形的地方政府融资显性化，使得地方政府债务便于管理并且能够在一定程度上活跃我国的资本市场。其次，地方政府许多基础设施建设项目可以根据项目特点选用 BT、BOT、TOT 等经营方式，降低融资成本。最后，地方政府还可以积极推广 PPP 融资模式。PPP 模式是我国政府与私人企业提供公共产品和服务、推进城镇化进程的重要合作融资模式，在 PPP 模式下，能够鼓励社会资本的参与，拓宽地方政府的融资渠道。随着社会资本不断的进入到基础设施建设领域当中，一方面弥补了地方政府的资金缺口，另一方面也改善了公共服务水平。

　　5.2.3 规范融资平台举债。

　　地方政府融资平台是我国经济转型发展时期特有的经济产物，他们在地方政府的土地财政模式中充当着非常重要的角色，同样他们也在土地财政的金融风险传播过程中起到了加速作用。所以，对融资平台进行规范的监管和处置有着非常重要的意义。

　　首先，应进一步完善融资平台土地融资政策制度。自 2010 年起，监管部门集中出台多项政策法规，厘清融资平台和土地储备机构的关系，整治融资平台利用土地违规融资的行为。例如相关文件中就做出了相关规定，严禁地方政府将土地资产注入融资平台，禁止地方政府以土地出让金替融资平台偿还债务等。虽然各方监管已经逐步趋严，但是目前仍然有许多地区存在变相向城投企业注入土地资产的乱象，一些地方政府对于土地出让金采取先征后返的形式来达到规避监管的目的。针对此现象，应对现有政策制度继续进行相应的补充和调整，规范融资平台的举债行为。其次，融资平台要加速消化债务存量。目前，我国融资平台中有很大一部分是县级平台，这些县级平台资金状况较差、自身经营治理结构不健全，具有较大的风险隐患。应着重对这部分融资平台加快整合重组，确保平台的偿债能力。可以考虑采用资产证券化的方式化解存量债务风险，提前释放固化的资金沉淀，将其投入到新的基础设施建设领域，提升资金的循环使用水平，并且在一定程度上缓释流动性风险。

　　5.3 阻断土地财政通过房价传导金融风险的机制。

　　5.3.1 加强房地产企业信贷管理。

　　多年以来，我国房地产企业的资金供给来源非常单一，房地产开发商的资金大多直接或间接来源于商业银行信贷。地价的不断上升，促使房地产开发商向商业银行谋求更多的信贷资金，以不断发展业务，壮大自己的规模。房地产企业名义贷款规模小，但是实际贷款规模已经很大，酝酿了较大信贷风险，因此加强房地产开发商的信贷管理工作是防范金融风险重要的一步。

　　首先，要在源头上降低房地产企业的信贷风险，也就是要逐步拓宽房地产企业融资渠道，降低房地产企业贷款的集中度。鼓励房地产企业以发行债券或者上市的方式进行融资，改变当前房地产企业融资渠道单一的局面，从而有效的分散风险。其次，商业银行应该加强对房地产企业的贷后管理，建立起以资金监管为核心的房地产贷后管理体系。房地产企业经营运行最艰难的时期在于房地产开发建造阶段，因为前期贷款以用于土地价款的支付，而房屋还未建造完成无法完成资金的回笼，只能依靠自有资金进行维持，是整个贷款周期中资金最为脆弱的时候。此时，商业银行应当密切关注房地产企业信贷资金的用途、客户资金往来情况、关联交易等情况，一旦发现房地产企业偿付能力出现问题，就要立刻采取相应的保全措施。最后，应大力发展房地产贷款证券化。金融创新的不断发展，诞生了很多金融工具，为房地产企业信贷管理提供了新的思路和选择。

　　从国外的实践经验来看，房地产贷款的证券化已经成为商业银行转移风险的有效途径。

　　目前我国房地产企业还贷能力过度依赖于土地市场、房地产市场的运行状况，银行风险较大，房地产贷款证券化能够有效的帮助商业银行分散风险并且获得一定的流动性。

　　5.3.2 规范个人住房贷款管理。

　　目前我国的房地产价格不断飞升，房地产市场异常火爆，居民对于住房的需求旺盛，特别是投机性需求非常的强烈。目前，我国居民购买房屋的主要融资模式是通过商业银行贷款，个人住房抵押贷款也渐渐成为各个商业银行的核心业务。就目前商业银行运行的基本情况来看，个人住房贷款的增速已经远远超过了人均可支配收入的增加，风险日益增加，安全性不容乐观。为抑制金融风险的爆发，应及时规范个人住房贷款的管理。

　　首先，要抑制市场上过多的投机性需求。习总书记在十九大报告会上也曾提到，要回归房子是用来住的本源。商业银行要严格执行国家住房贷款政策，特别是在一些房价上涨过快、房价过高的城市，逐步实施差别化定价，适度提高首付比例，减少居民对房屋的投资需求，严格防范因个人投资失败所造成的违约风险。其次，商业银行要进一步健全内控管理机制，提高内控管理水平，对个人住房贷款业务的风险点进行识别和把控，有效的对个人住房贷款实施贷前、贷中、贷后的全生命周期监控管理。严格执行对购房者的收入甄别的相关程序，加强对收入证明的核实、抵押物审核等重要核心工作。最后，要加快建设和实现个人征信制度。目前，我国现行的征信系统存在着一些不足，征信信息数量较少、类别单一，不足以准确的反映出个人信用状况。因此，应当继续丰富个人信息数据库，完善个人征信评估指标体系，逐步实现征信平台在全国范围内的共享，给商业银行进行征信判断提供更多的信息和依据，从而有效的降低由于信息不对所导致的金融风险。

　　5.3.3 同步土地财政治理与房价调控。

　　土地财政与房价之间的关系是相互依存，相互影响的。地方政府对土地财政的依赖，逐步推升了房价，积累了较多的金融风险。反过来，只有房价的持续走高才能保证地方政府土地财政的可持续性。一旦房价受到调控政策的影响，产生大幅度的波动时，将会带来地价的同步下跌，以土地作为抵押的融资项目将会面临难以还本付息的信用风险，以土地出让金为主要收入来源的地方政府也将面临财政危机。因此，土地财政的治理应当与房价的调控相同步。

　　同步土地财政治理与房价调控，就意味着要求我们要认识到土地财政助推房价传导金融风险的作用机制，在进行房价调控时，充分考虑到地方政府财政、债务的承受能力，把握好房地产调控的力度。目前我国房地产调控力度较大，并且调整较为频繁。2017年我国有 100 多个城市发布了 150 多次的房地产市场调控政策，伴随着这些调控政策的不断出台，时常会出现土地供应增速变化幅度过大、房地产贷款量增速变化幅度过大等问题，这些问题都直接或是间接的加剧了金融风险爆发的可能性。这就为我们今后制定并实施房地产调控政策提出了要求，要尽量避免过于激烈的调整，采取较为温和、平滑的方式，对症下药，建立有效、健康的房地产市场经济秩序。此外，中央政府在房价调控的同时，还要提高地方政府土地财政的治理水平，两者同步进行，双管齐下。既要防控房地产市场泡沫风险，将房价控制在合理的水平，同时也要密切关注地方政府土地抵押融资违约失控的风险以及地方政府的财政危机。