国内外大部制建设的现状和意义

　　引 言

　　十七大政治报告提出，要"加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决结构重叠、职责交叉、政出多们的问题。"这吹响了我国行政机构改革的号角声，在全国人大通过了该机构改革方案后，我国的"大部门制"正式拉开序幕。随着国家和地方行政机构改革的进行和深入，行政组织法的改革和完善就成为了日益紧迫的任务。大部制改革可以说从根本上打破了行政组织法的自身发展壁垒，用内部改革来形成倒逼机制，从而促进其发展与完善。而且，大部制改革也为行政组织法点名了发展方向，即平衡权力分配，明确政府职能，厘清市场界限，这些行政体系改革中亟待解决的难题需要行政组织法通过自身的完善去一一攻破。
　　
　　尽管我国行政组织法的发展一次次经历着质的变化，然而行政组织法目前依然存在行政职权模糊，行政机构设置混乱等诸多问题，恰恰是这些问题制约着我国行政机构改革的动力，减缓了我国大部制改革的步伐。因此，如何"对症下药",解决好大部制发展中存在的法律障碍，构建好行政组织法律体系对我国大部制改革的顺利进行起着至关重要的作用。

　　第一章 国内外大部制建设的现状和意义

　　一、 大部制的涵义。

　　大部制的具体涵义到底是怎样的？学术界并没有给出具体的答案。有的学者认为：大部制即是政府将职能相同或者相近的部门整合在一起形成统一部门的行政体制，其目的是为了便于政府事务的管理。也有其他的学者提出：大部制是一种提高行政效率的切实可行的改革方案，由集中后的大部门统筹管理多个下属部门的事项可以极大的缓解多个部门职能重叠，在处理政务时导致行政职能"打架"的情况。还有学者指出：大部制从其外在表现来看指的是权力大而数量少的行政部门；从其形成过程来看，它是一个渐变的过程，这个过程是由各个行政部门不断的整合来完成的，跟其他的单一部门改革在过程上有本质的区别。

　　从各个学者的观点可总结出以下几点：第一，大部制改革的行政组织规模很大，涉及的行政职能范围很广；第二，大部制要求职能部门数量精简到一定程度，即部门数量较少。第三，大部门制能很好的整合行政资源，降低行政成本，更好的为社会服务。

　　如何正确把握大部制的内涵是具有重要意义的。在当代经济发展的大背景下，大部制改革要以转变政府职能为核心，大部制改革需要把如何提高政府工作效率，如何服务好建立服务性政府，如何利用政府机构改革缓解紧张的干群关系等等问题纳入考量之内。因此，单纯的依靠政府内部改革这种"自觉行为"是远远不够的，改革的过程需要国家监督机构、全体人民、社会舆论媒体等的共同监督。

　　所以完善的监督体制和顺畅的监督渠道必须建立起来。那么上到国家监督机构，下到平民百姓依靠何种标准何种理论去监督大部制改革的过程甚至于改革后各个部门的运转呢？这就需要在法律上制定严格的监督法律条文，让行政机构有法可依，让人民群众有章可循。

　　二、国内大部制探索的两种模式。

　　大部制改革已迈着清脆的步伐逐步行来，在国务院机构改革方案通过的大环境下，一些地方政府因地制宜的率先进行了改革。这既为中国特色社会主义大部制改革搭桥铺路，也为在全国推广大部制改革起到了模范作用。

　　（一）顺德大部制改革模式。

　　顺德大部制改革是中国地方改革试点的一个"耀眼"的新星。着眼于最大程度的缩短办理流程，提高行政效率，想群众之所想，急群众之所急，正是这种"接地气"的改革创新思路，为顺德的大部制改革开创了良好的开端。其不拘泥于单纯的部门整合，而是从最贴近群众需要的行政审批、行政层级切入，将职能存在重叠交叉的部门合并，最大程度的方便群众。

　　1.改革的背景及思路。

　　顺德在 1992 年确定为广东省综合改革实验县，在改革过程中对党政机构实施"撤、并、建"等方式，将政府机构精简了近 1/2.1999 年，又被确定为率先基本实现现代化试点城市。2008 年在迎接新一轮的大部制改革过程中，顺德被广东省列为改革的先行试点地区，又一站在了改革的风口浪尖。

　　2009 年 9 月 14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获得批准。在该方案文件的指导下，全区原有 41 个党政机构，按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政府监察等职能"合并同类项",只能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为 16 个。

　　部门之间的关系一直是行政机构存在的"顽疾",部门与部门之间能否"亲密无间"直接关系到行政的效率和质量，而顺德的这次大部制改革就将重点放在了理顺部门关系之上。第一，弱化部门与部门之间的职责冲突。顺德的改革方案将工作任务细化到各个部门，并加强了面对公众面对社会环节的职责管理。第二，加强行政机构内部上下级之间的沟通，缓解内部关系。

　　顺德开放省市政府部门对下级部门开放数据，共享资源，让下级部门能在工作上与上级保持信息一致，工作一致，加强了沟通。第三，推进了政府部门与群众、社会的紧密联系。在构建和谐社会的需要下，解决日益加剧的干群关系，树立政府公信力是一件重要的工程。顺德政府通过广泛推动公众参与的方法解决了这一棘手的问题。人民群众的参与不仅仅限与决策中，还要渗透到各个关乎到民生计划制定过程之中，保证群众参与，群众监督，及时纠错，及时调整2.改革的意义与问题。

　　顺德大部制改革采用的是分级式的管理模式。在决策过程中，领导的作用并不是决定性的，并且没有能"一锤定音"的领导。因为每个决策都是分工明确的，一个决策获得通过，需要区委领导的批准，也需要党政领导的同意甚至在涉及到全局的大规划制度决策方面还需要区联席会议的决策通过。而在确定部门的具体分工上，顺德也做了很大的突破。最大的亮点要属党政部门的改革，将党政部门相近的部门整合为一，在办公内容上则与政府机构合作办公，告别了过去党政独立办公，拖延了整体效率的情形。

　　地方政府由于中国的政治环境所限，在大部制改革中会遇到许多问题，如上下改革不一致，上面改了，下面还没改，基层改了，上面却不改，这种情况就会导致工作难于对接，甚至直接出现工作漏洞的尴尬问题。这严重掣肘了地方政府的工作效率，因此单纯的地方改革只是缘木求鱼，需要从国家层面统一规划改革方案，制定自上而下皆能行而准之的改革规则。

　　我国大部制改革中的另一个难题就是公务员的薪酬、体制等问题。很多相似甚至相同编制的公务员却因为地域、单位等差异拿着不同的薪酬，受到不同管理标准的要求，这是极为不合理的现象。顺德的 GDP 与工业总产值已经保持较高的水平，经济蓬勃发展的同时，顺德的区级行政机关编制却排名在全国靠后，已是十分精简。在大部制合并过程中，公务员的职权并未得到扩大，但是可供选择的岗位却减少了，相对于削减了公务员的数量，可能影响其工作积极性。

　　（二）深圳大部制改革模式。

　　1.改革的背景及思路。

　　深圳在历史上经历了多次改革，在 1981 年就尝试了首次改革，算的上是中国地方政府改革的先驱者。可以看出，深圳改革的道路一直是伴随着中国行政体制发展，经济体制改革的影子的。从第一次为了改革开放而撤销经济管理机构，还权于市场开始，深圳的行政机构改革就扎根于服务经济发展这条线之上。然后无论是之后的"四委五办"还是削减管理层级、撤销重复机构等等，都是为了逐步为政府在经济市场的角色中找准定位，推动政府服务性功能的构建，切实加快了政府职能的转变。

　　2010 年 7 月 30 日《深圳大部制的政府机构改革方案》通过，标志了深圳大部制改革的正式启动，这可算是第八次改革。这次改革继续继承了以往改革的风格和基调，将部门大范围整合成七个委员会，削减了近 15 个政府部门。只有在涉及公安、司法、审计、对台政策、民政教育等对经济牵扯不大的部门上没有做过多的调整。可以看出深圳的这次大部制改革目标是相当明确的。

　　2.改革的意义和问题。

　　深圳大部制改革坚持以经济发展为目标，以市场为导向，将政府的自身位置摆正。合理的利用"看得见的手",在宏观调控方面以满足市场需要为标杆，政府做好"守门人"即可，但凡市场通过自主的运行可以解决的问题政府都不应该盲目插手，而是维护市场基本秩序，保证市场按照自身规律畅通运行而不被人为因素刻意影响。

　　这是具有跨时代意义的，经济体制改革已经是我国不可阻挡的发展趋势，而单纯的经济改革显然是行不通的，行政体制对经济改革的影响可谓深远。如果只注重经济改革而忽视了行政体制改革，那么经济改革只是一席空谈，受制于行政对市场的管辖，市场"无形的手"根本无法挥动。而且深圳的这次改革完全以呼应市场需求为指导，政府放权于民，在宏观调控上与市场紧密结合。在政府部门的职责确定上，以服务市场，提高效率为宗旨；在监督体系上，以市场利益为考量，做到了预防任何危害市场，中饱私囊的现象。最后，深圳改革还与相关机构合作，将部分事务让于专业机构承担，这样既提高了政府办事的效率，也提高了其专业性，能让群众更加放心。

　　深圳的改革也存在一些问题，其中最严重的问题就是部门的整合和人员的调整分流存在阻力。

　　很多机构和人员安于现状，不愿意接受环境、地位、角色的转变，难以适应新的身份。这需要自上而下的带动，领导党员干部应该做到带头作用，用自己的实际行动去配合改革，在行政机构中刮起一阵"改革风".

　　三、国外大部制发展分析及借鉴意义。

　　（一）英国大部制改革。

　　1.改革的背景及现状。

　　英语的大部制改革跨越了很长的历史时期，伴随着各个历史时期的重要事情做着各种调整，突显了其历史性。在一战期间，英国政府为了满足战争机器的运转不得不对各个行政部门强行管制。在二战期间，也因为国家安全的需要设立了国防部、情报部等在当时带有极强的战争色彩的政府部门。在二战结束后，为了促进经济发展，恢复社会因战争带来的创伤，英国政府在再次调整行政策略，将行政改革倾斜于提高行政效率服务经济发展。

　　2.英国大部制改革的阶段成果。

　　希斯政府的改革成果：希斯政府罕见的从顶层设计上为政府机构改革勾画了一个长远的蓝图。虽然因为各种客观原因并未成功，但是它为以后的政府机构改革提供了基本思路。其改革成果有：第一，职能科学划分。各个部门的职责如何确定应该以该部门的服务对象，职能范围来划分，不能盲目规划。第二，核心职位例如内阁席位等等应该有明确的人数上限，既不能太多也不可过少，太多会造成领导混乱，决策难以统一，过少则会导致行政负担过重。第三，部门改革的计划需要给未来不可预知的变化预留空间。因为设计是一个长远系统的规划，因此从科学性的角度来说，为不可预知的情况预留一些变动的空间是十分必要的。

　　撒切尔夫人到梅杰政府时期的改革成果：该时期的改革特点是在以上改革蓝图的构架之下进行填补，扩充。因此建立了许多行政管理体系，其中涵盖了政府采购，财物管理，部长信息监督等各个方面，保证了行政运行的公开性。这些体制体现了人民充分参与的精神，不仅加强了群众监督，有一定的预防腐败的效果，更重要的政府各个部门运转的公开透明极大的促进了行政效率的提高。

　　布莱尔政府时期的改革成果：布莱尔政府是注重信息作用的政府。其将信息化融入到了行政体制改革的方方面面。通过信息化提高公众的参与程度，让政府能够及时的收到群众反馈的信息以便做出相应的调整；还通过信息化建立起了公平合理的考评体系，以此来规范行政人员的公务行为；在提高行政效率方面，信息化办公的出现也毫无疑问的给行政效率带来了质的飞跃。

　　3.英国大部制改革的意义。

　　英国是率先将市场竞争机制引入行政机构改革中的国家，这种创造性的改革思路不仅给英国带来了丰厚的改革回报，还为世界行政体制改革开创了一个良好的开端。

　　首先，其改革目标明确，对象鲜明，为之后的工作敲定了基调奠定了基础；其次，其改革明确了行政优化的机理即通过调节部门职能，合并部门机构，调动行政人员等各种方法来达到行政效率最大化。让各个部门既各司其职又能紧密配合，充分发挥其行政功能。再次，确立了行政机构的正确方向即是朝专业化发展。

　　没有任何工作是一成不变的不需提高的，越发复杂的日常事件考验着行政主体的专业化程度，只有推动行政机构的专业化发展才能逐步适应社会的变化。最后，大部制有利于中央统筹管理，统筹分配，从源头上提高了效率，节约了行政资源。

　　（二）美国大部制改革。

　　1.背景和现状。

　　美国政府的大部制改革起源于胡佛政府在加强民生建设方面做出了一些改善。为了提高国民的生活水平，胡佛政府进行了一些改革致力于强化政府的服务性，但紧随起来的经济大萧条打破了胡佛政府原本的改革构架，为罗斯福政府的改革创造的前所未有的机遇。由于经济动荡，整体失业率攀高，罗斯福政府顶着巨大的压力通过了《紧急银行法案》、《国家工业复兴法》、《农业调整法》对银行、工业生产调节、农业政策调整、社会保障制度改革等进行了一系列的改革，加强了政府首脑的权力，提高了政府的工作效率。二战后管制经济得到承认，人们逐渐明白政府的干预对经济的发展和市场的正常运转十分必要。但是政府的干预并不是万能的，政府的过多干预又严重阻碍的了市场经济的自身发展规律。因此里根政府又再度的削减政府的职能，减少政府的征收费用和征收项目，缩减政府对企业的干预，甚至将一些公务服务性的事务下包给企业，这导致了一部分企业为了追逐利益而与官员勾结形成了市场垄断。面对里根政府遗留下来的问题，克林顿政府将改革的重点放在了政府与市场相结合的理念之上，如何处理好政府与市场的关系？在行政领域，政府要敢于挑起责任，尽到自己的行政管理义务，而在市场领域，政府应该放手市场，遵循市场规律。

　　美国的机构改革是以为其联邦制为基本构架的，联邦政府、洲政府以及地方政府分属三个层级。但是其职责有明确的划分，并且没有隶属上下级关系。联邦政府专注于处理国家层面的行政事务，例如与他国外交，移民政策的制定等等。

　　而在各个洲，洲政府的职责就基本涵盖了生活的各个方面，重点在于教育投入，商业管理，交通管理和公共福利保障方面。可以看出，洲政府的职责重心倾向于民生工程建设和民生保障。另外美国政府还有 15 个部门，这些部门也不干预市场的运作，他们只是市场的服务者，提供各种法律和制度保障来确保市场的正常运转。

　　2.美国大部制改革的意义。

　　这是一次改变美国发展轨迹的改革：首先，大部制改革改变了人们对政府的偏见，提高了政府的公信力；其次，开创公共服务市场化的新局面，这是政府与市场之间架起的桥梁，将政府这只"有形的手"和市场这双"无形的手"紧握在一起，达到最有效的最平衡的局面，使得市场经济既不会畸形发展也不会受外因干扰。再次，政府在行政改革中越发强调公共服务和社会保障的水平与市场的发展的同步性。任何盲目的为了民生而民生为了福利而福利都是违背发展规律的，民生体系的推进应该是建立在经济发展的基础之上的，政府行政改革应该遵循规律，不能背道而驰。

　　（三）日本大部制改革。

　　1.背景和现状。

　　因为日本自从二战以后，为了恢复经济，向西方学习大力发展实业，但是由于在高速发展的过程中，衍生出了诸如黑社会渗透政治、经济严重，政府机构繁多，效率低下，政府公信力日益下降等问题。所以自从 1996 年日本首相桥本龙提出行政改革构想以来，日本政府的行政改革一直围绕着精简政府机构、打击黑社会渗透、改善民主环境、提高政府公信力等展开。1999 年日本国会通过的《中央各省厅设置法》就大刀阔斧的缩减、整合政府机构和行政人员编制数量，将22 个省厅削减到 12 个，接近削减了一半，而公务员数量在十年内计划削减 20%.

　　这一措施有效的让日本政府甩掉了行政臃肿的包袱，不仅让行政效率大增，还附带的使行政经费减少，缓解了当时的财政危机。其法律还规定，公务员的职位不能长期保持不变，在单位内部公务员之间，单位与单位之间公务员都必须进行职位交流，防止出现一些公务员与社会势力勾结"一手遮天",损害了人民的利益，降低了群众对政府的信任。放权于民，提倡民众积极参与到政府的行政决策中来也是该法的重点。在政府公信力日益萎缩的当时，提升地方政府自治的程度，提升群众参与决策的程度，可以快速的建立政府的威信，让群众能积极配合政府工作，加之中央政府解开了地方政府身上的管制枷锁，那么行政工作效率就会得到质的提升。

　　2.日本大部制改革的意义。

　　日本的大部制改革凸显了其政府对行政改革的决心，政府从自身开刀，以削减近半机构的重拳肃清了行政机构上常年困扰其发展的问题，然后迅速确立政府职能所在，放权于民。这为日本政府以后的经济发展奠定的坚实的政治基础，只有政治基础稳定，政府效率调高，才能保证经济发展有条不紊的进行。所以，日本之后经济腾飞，一跃成为世界 GDP 第二的发达国家也合情合理。

　　四、我国大部制改革的必要性与紧迫性。

　　从国内外的大部制改革的历程来看，政府机构改革已经是国家政治、经济、文化发展的必然要求，是国家稳步向前发展的国际大趋势，如果仍然因循守旧、固步自封，那么就会走向与群众相脱离的歪路。我国已经处在经济全球化的新时代，面临着前所未有的挑战，大部制改革已经迫在眉睫，为了让国家发展跟上世界的发展脚步，就应该加大力度推进政府机构改革，努力提高政府效率，增进群众对政府的信心，中国全面深化改革打下坚实的基础。

　　总之，发达国家的大部制改革已经进行了很多年了，作为政治体制改革还处于摸索阶段的中国，我们需要学习和总结，为自己的行政体制改革积累经验，但又不能盲目跟风，应该探索出一条适合中国国情的新的改革路线。