大部制与行政组织法

　　第二章 大部制与行政组织法

　　一、国内外大部制改革的启示。

　　从国内的顺德、深圳改革模式，到国外各个发达国家长达几十年的行政体制改革，我们可以从中汲取到很多实用的改革经验，也为我们带来了很多启示。

　　（一）大部制改革的长期性与系统性。

　　大部制改革作为我国政治改革重要内容，其实质是一个变革、长期持续的过程，其改革不可能一蹴而就，而应该循序渐进。可以看到，在发达国家，其大部制改革历时几十年，前后多达数次，每次改革都有亮点，都是围绕当时的大环境进行，具有现实和历史的意义。所以说我们的改革不能急于求成，要具有远见卓识，高屋建瓴的制定改革纲要和改革目标，找准定位，将重点放在政府职能的职能转变，厘清中央与地方的关系，切实提高行政效率、降低行政成本，提高公众服务水平上来。这样才能保证大部制改革始终走在正确的道路上。

　　大部制改革也是一个系统工程，需要综合考虑各个方面，统筹规划，全面推进。在改革过程中要加强调研，听取各方意见，切忌急于求成。政府应在削减职能，简政放权的过程中逐步调整，做到"稳中求胜".

　　（二）大部制改革与法律紧密相连。

　　1.建设大部制需要法律人才的参与。

　　以美国为例，美国为了预防人为因素对大部制建设的干扰，保证行政体制改革能能够顺利的完成，也为了建立一套完善的切实可行的行政体制及行政运行机制，美国将人才的作用发挥到了极致。美国邀请了许多专家学者参与到了行政改革计划的设计当中，他们融入到整个行政体系的各个方面，为政府机构改革出谋划策，尽职尽力。因此美国大部制中领导层普遍有高知识分子的身影。这些包括：

　　第一，决策部门。决策是政府部门的一个重要工作，直接关系到政府工作的质量。

　　为了把好关，政府通常聘请在法律界公认的专家和学者作为政府的决策顾问，他们的职责就是帮助领导制定合理合法的行政计划和行政目标，并且监督其实施，这样保证了决策过程的公开性和科学性，能得到人民群众的拥护。第二，精确管理。管理的艺术性和科学性是一个政府的灵魂，随着社会的发展变化，政府的管理面临着来自现代化发展的越来越多的挑战，管理的目标已经不仅仅局限在效率这单一的标准之上，政府需要既注重长远规划也强调短期发展，因此在发展战略的制定上，应该制定具有长期性的发展总纲领，然后以纲领为界限，逐步制定各个时期的具体发展规划。例如美国等发达国家就特别注重长远规划的制定，他们会按照其改革目的制定实际性的战略目标，时刻以此为纲领来指导各个具体的改革活动的进行。第三，财务管理。行政管理总会与钱财的管理打交道，因为任何行政事务的进行甚至行政机构本身都需要政府的财政为支撑。那么，每年国家投入到行政机构上的资金就需要严格把控，这样才能从金钱端控制住行政权力，成为制约行政权力的杀手锏。

　　2.大部制建设需要处理好改革与依法行政之间的关系。

　　顺德和深圳的大部制改革是一次非常重要的尝试，通过这两个试点的改革我们看到了改革的前景十分宽广。但是，由于法律法规的滞后，改革中难免出现于法律法规相冲突的地方，所以行政机构改革需要法律先行，不然就会出现行政利益与法律权威打架的情况。那么如果想在开辟改革道路的同时，又保证法律法规的严肃性，使政府改革工作做到不越位，不缺位，就需要相关配套法律的完善，因此顺德政府在进行大部制改革的时候就专门对配套法律法规的完善提出要求：

　　顺德政府希望省人大常委会、省高级法院出台制定地方性法规或有关决定，同时希望省政府出台专项规章，为改革提供法制保障。

　　顺德大部制面临的这种困境也是我国大部制改革需要正视的问题，保障改革，法律先行，只有改革整体规划之始统筹进行配套法律制度的改革，才能保证有法可依，依法行政。

　　3.大部制改革成果离不开法治化的巩固。

　　大部制改革是行政管理的改革，保护了广大人民群众的利益。改革的过程是艰辛的，也是矛盾重生的，要想保护来之不易的改革成果，最好的方法是及时将取得的利益法治化。这样在在改革的每一个阶段都用法律手段巩固成果，使得政策方案不因领导人的变化而变动，也不因领导人的思想变化而变动，确保政策的稳定性，长期性，这样才符合大部制改革的自然属性，才能使得大部制改革这项长期的项目得以顺利完成。

　　因此，我们可以看到，大部制的进行并不是一路畅通的，国内改革试点和发达国家的改革经验告诉我们，单纯依靠经济手段、行政手段进行的大部制改革效果是有限的。大部制改革对当前行政组织法的完善是一种内在需求，也是一种刚性需求，要想保障大部制改革的合法性，要想巩固来之不易的改革成果，我们就必须正视这种需求，研究大部制对行政组织法的各项要求，做到有的放矢。

　　二、大部制对行政法制化的要求。

　　（一）行政法制化是大部制改革的必然要求。

　　"大部门制"是依据整个行政管理体制改革的全局来定位和设计的，其改革的重点就表现为对政府机构设置进行整合。

　　众所周知，政府机构是政府管理的主体，是政府职能的实施人，也是真正意义上的大部制改革的对象。那么政府机构最为一个行政主体首先就天然的受到行政合法性的限制，无论是从行政主体的合法性，还是其行政行为的合法性，都需要法律制度的支撑于规范。因此，基于政府机构改革之上的"大部门制"必然需要完整、规范、全面的行政法律体系作为依靠，以保证机构改动、权力变动在合法的范畴之内进行。

　　（二）行政法制化是大部制改革的基础条件十七大报告指出，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。不难看出，"大部门制"跳出了传统机构改革的模式，朝着 "小政府、大服务"的方向突破，这种突破顺应了推进服务型政府的构建的大背景，旨在提高政府行政效率，明确政府的自身定位。政府是不是市场的主人，要管理市场的一切？答案显然是否定的，政府应该以服务市场为宗旨，为市场活动的进行保驾护航，利用其行政职能来处理市场活动中的各类问题，尽可能的排除外力干扰。因此解决政府的职能定位法制化的问题就是当期亟需解决的问题。一日没有法律明确规定政府在市场管理和社会管理中到底扮演什么样的角色，一日政府机构的改革与职能转变就显的不尴不尬，左右为难，不能及时的与政策呼应，做到精确、高效、无虑的进行体制改革。因此，行政法制化是大部制改革的最基础的条件，就像牢固的根基一样支撑着改革的大厦。

　　（三）行政法制化是大部制改革的内在动力。

　　行政体制改革是一项极其复杂及细致的工程，在有计划、有步骤的稳步推行之中，也会充分考虑外部环境的变化以做出及时的调整。在当代社会，随着经济的飞速发展，科技的变革使社会成员参与公共领域活动的性质和形式都发生了改变，公共管理所依赖的社会基础正在悄然发生着改变，这对社会事务管理的水平和社会管理机构的调整提出了更高的要求。虽然法律具有一定的滞后性，但并不代表法律不反应当代社会的变化，甚至在法律的制定过程中还有一些前瞻性的考虑。所以一旦将社会经济的发展和科技变革的因素纳入行政法制化改革之中，那么会成为我国政府机构改革的不竭动力，推动我国行政体制改革不断完善。

　　（四）行政法制化是大部制改革的法制保障。

　　政府行政职能有没有法律界定？机构设置、变更有没有法律依据？改革中行政权力的分配有没有法律约束？产生纠纷、责任有没有法律保护？在这场没有硝烟的革命中，大部制改革处处都需要法律的保障。"大部门制"打破了传统的政府权力集中的状态，缩减权力，还权于市场，还权于民。在这样对人民对国家的利好环境下，就更应该严格把关，制定详细的配套实施法律，让改革做到"有法可依".以保障政府职能转变能顺利进行，促进"大部门制"改革顺利实施。

　　三、行政机关设置和编制法定化要求。

　　行政机关设置和编制法定化是依法行政的前提，是解决行政机构编制管理中存在问题的关键，也是大部制改革的重要组成部分。目前我国行政管理体制中出现了机构配置失调，结构失当，机构设置和调整缺乏法律依据和科学依据等问题，导致人浮于事，办事效率低。这些问题是由于各方面造成的，客观上来说，由于经济的不断发展，政府需要设立新的机构来进行管理新的工作事务，再加上历史遗留的一些机构，造成机构数量大，结构混乱在所难免；其次，由于公务员结构设置不合理，使得政府机关单位不得不补充一部分专业型人员，造成了单位超编。主观上来说，一些单位领导编制意识淡薄，对法律法规不了解，人为的增加了机构或者人员，造成机构增多，人员超编。我们应该坚持从实际出发，提倡法律确定，法律干预，用法治替代人治，将行政机关设置和编制法定化，来确保政府机关的正常运转。

　　（一）行政设置编制法定化能转变人们观念。

　　在人们的传统观念中，政府机构就犹如一个个"小衙门",这些机构有自己的势力范围，有自己的利益来源，有自己的管理"上级".每个机构只按照自己的管理范围"自扫门前雪"即可。然而大部制改革不仅打破了原来的势力范围，也打破了传统的"互不打扰"的行政观念，这导致了大部制改革在推行中被一些人消息对待。如果不能改变部分领导"一揽大权"的观念，改变机关单位"我出钱，我招人"错位意识，想要又快又好的完成"大部门制"改革十分困难。因此，需要通过立法的方式来转变人们的观念，指导人们的行为，通过法律的威慑力来震慑那些将政府机关视为自己后花园的宵小之徒。

　　（二）行政设置编制法定化能保证大部制改革的连续性和稳定性。

　　行政设置编制法定化并不是中国的独创之物，而且自国外大部制改革以来就存在的，在任何一个国家一个政治体制的运行都难以保持绝对的稳定，因此相对的行政政策也难以保持一以贯之。然后法律不同，法律是比较稳定的政治纲领，是不会出现朝令夕改的情形的，我国以往的行政体制改革成果难以保留正是由于政府机构管理体制的法制建设落后，没有通过法律手段来巩固机构改革的成果，没有将政府编制改革纳入法律轨道，所以行政编制依旧还是政府说了算，所以机构改革仍然逃不出"膨胀-精简-再膨胀"的怪圈。为了确保 "大部门制"改革的连续性和稳定性，必须通过行政组织法使行政机关设置和编制进一步法制化。确保政府机关的工作职能、内设机构、领导职数、人员编制等都有具体详细的规定，这样才能防止在改革的实施当中有法可依，增加执行的合法性和可操作性，最大程度的排除人为因素。

　　四、行政人员职权法定化要求。

　　公开是公众参与行政过程的基础，同时也是防止行政权被滥用的最好防腐剂。从国外的改革经验来看，人们群众对政府的信任感与行政的行政公开透明程度出奇的一致。在人们逐渐认识到政府机构这个庞然大物必须需要来自外界的社会监督之后，郁闷媒体，社会大众就都自觉地承担起了这个责任。行政公开并不是一句空口号，应该落到实处，具体体现在：1,面向社会开放行政信息面，让群众了解政府权力的构架和指向，方便群众及社会的监督。我国已经将政府信息公开纳入了行政体制改革的大规划，政府应该根据社会的反馈进一步加大信息公开的力度，保障群众的知情权和监督权。2,明确各个政府的职责及来源，确保其合法性。我国至今没有建立起完善的行政组织法体系，这是行政体制改革重大的缺陷。行政职能的具体内容虽然细致，却牵涉到各方利益，因此应该尽快完善行政组织法，用法律的方式明确政府的具体职能，为其工作范围、工作内容、工作性质指明方向。

　　（一）行政职能权限公开化。

　　行政职能不是没有边界的权力海洋，而应该是有围栏的权力牧场。近年来，越来越多的人民群众对行政机关的职能权限产生了疑问，一方面是职能过于宽泛，权力限制不够，致使一部分行政人员追权逐利，导致了权力寻租，贪污受贿，以权经商，贪赃枉法等违法、腐败的现象；另一方面，职权交叠，责任不明，既给行政部门相互推诿责任提供了借口，也成为了滋养慵政懒政的温床，造成权力的"透明天花板",使行政效率低下，群众寻权无方。如果没有法律的明确界定行政职能的边界，那么行政人员可能自身产生认识错误，做出超越职能范围的错误行为，人民群众也不能准确判断行政人员的只能范围是否出格，难以做出及时的监督。因此，在大部制改革的进程中，抓紧制定法律以明确行政职能的权限是迫在眉睫的工作。

　　（二）行政职能手段规范化。

　　"善法还需善施",法律的实施阶段是非常重要的一部分，需要执法人员兢兢业业，做到"有法必依，执法必严".那么行政职能在实施的过程中自然需要法律的约束，其中，行政职能手段规范化就是极其重要的一项。行政职能是法律赋予行政人员实施政府日常事务，以维护国家机器正常运转的权力，那么其职能手段就必须做到规范化、程序化、固定化。现如今，许多行政机构存在"乱开药方","走后门"的现象，个别国家机关工作人员，无视规章制度，以权谋私，将权力的"指挥棒"视为自己的"摇钱树",对政府机关的公信力产生了巨大的危害。要在大部制改革中杜绝这些陋习、恶习，就需要用法律来规范行政职能的具体手段，告诉他们"怎么做""如何做",以制度的严密来填补人心的漏洞，维护政府机关的形象。

　　（三）行政职能效果制度化。

　　行政职能的效果是指行政职能在实施以后，对社会各界反馈上来的信息作统一梳理之后的总结。人无完人，制度亦然，大部制改革是一次伟大的探索，也肯定会面临许多问题。一项职能在履行的过程中会不会对社会造成不良的影响从而需要我们及时纠正的？这是毫无疑问的。职能效果的总结是社会舆论，社会群众监督政府工作的最直接的参考依据，政府应该重视行政职能效果的制度化，将职能效果的评估作为重点纳入行政组织法律体系当中，以法律为蓝图勾画行政信息公开化的前景，为人民群众监督权的行使保驾护航。