行政组织法现状与问题

　　第三章 行政组织法现状与问题

　　一、我国行政组织法的发展历史。

　　相较于行政体系改革，行政组织法的发展是极其滞后的。自改革开放以来，我国政府先后进行了多次行政改革，但是与机构改革相比，作为行政机构改革法律制度的保障--行政组织法的理论研究和制度构建却显的十分缓慢与落后。行政组织法开始一直无人问津，从上世纪 90 年代开始，才陆陆续续得到了一些人的关注 ,可以说行政组织法的研究现状用"迟到的幸福"来形容毫不夸张。而在制度体系构建方面，在 1982 年制定的《国务院组织法》，只有寥寥数百字，很难有效清晰的构建出制度体系的框架，而且多年来只字未改；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》于 1979 年制定并且之后四次修订，但该法律并未明确规定政府机关的性质、职能定位、职权和组织程序等，更未将"行政职权法定"这一众所周知并且已被法律界认同的基本法治原则写进该法中；《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及1988 年开始编制的"三定（即定机构、定编制、定职能）方案",虽然基本上理清了各部门之间的关系，但仍未解决行政机构设置混乱、忽略或漠视政府管理规律、行政职权界定不清等问题，职能交叉、争权夺利、扯皮推委的现象比比皆是，政府机构林立，规模失控。

　　我国行政组织法的现存状态，各界学者均表示出担忧，一个国家的行政体制改革不能长期依赖于习惯和政策；如果行政组织法长期处于"冷板凳"的位置，那么我国行政体制改革的进程将无法得到保证。配套法律的缺位甚至失位会致使公共行政转型缓慢，难以跟上经济、社会的发展脚步，那么可能出现公共领域竞争混乱，公共行政领域创新能力丧失，最终影响中国的社会发展。现如今行政组织法的研究现状是极其落后的，其严重阻碍着行政体制改革的发展和深化。要想成功改革，破开改革阻力，应该深化行政组织法理论研究，努力构建规范、科学的行政组织法律体系，严格确立行政组织法定原则。这样才能保证行政体系改革一帆风顺。

　　二、"三定方案"的内容及缺陷。

　　进入 2000 年以来，"三定方案"在改革中逐渐为人们熟悉，国务院的三定方案起初是为了给中国的政府机构改革树立一个纲领性的指导文件，以确定改革的方向。三定方案"是通过《宪法》、《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》一般性授权的规范性文件，而且该"方案"在相当大的一部分时间里替代了行政组织法成为我国国务院组织设定的"准法律依据".

　　"三定方案"（2008 年后称为）"三定规定",中央机构编制办公室在行政体制改革的背景下所制定对国务院所属的各部门都具有约束力的一项规定。这个规定因为涉及范围广大，并且涵盖了职能划分、机构划分、编制设置等各个方面对行政部门的机构改革具有最主要的指导意义。具体来说"三定方案"有以下个方面的内容：第一是明确各个部门的职责，其中既包括了权利性的职责如政府行政单位的职能内容、职能范围，职能调整的职责；还包括了义务性的职责如各部门在遇到行政事故是应该承担的具体责任，保过责任大小，责任范围以及惩罚措施。

　　第二是确定人员编制，"三定方案"不仅就部门人员编制数量进行上限设置，还分部门对具体的领导职数加以控制。第三是确定其他内设机构、部门派出机构、直属事业单位的机构编制事宜。第四是规定该文件的解释权归属和调整的范围。

　　综上所述，"三定方案"基本为我国行政体制改革确定了基本的构架，其在顶层设计上就对政府机构的各个方面都做出了规定。因此说"三定"方案是我国目前行政体制改革所依赖的"准法律"也并不为过。

　　"三定方案"对中国的的行政体制改革是具有积极意义的。我国的历次行政体制改革最终又回到了膨胀的起点并不是毫无缘由的，正是由于行政组织法律体系处于空白，因此我国行政体制改革无法可依，只能自己摸索前进，改革成果在不断的政策的变动中逐渐流失。而"三定方案"的出现，为我国行政体制改革创造了一面镜子。无论是转变政府的职能，还是改革机构的设置，可以依照该方案实施，减少了改革中的随意性和变动性，统一了改革路径。这种把中国行政管理体制改革逐步规范化，细致化的方案是值得肯定的。

　　但是同时应当看到，"三定规定"只是短期的过渡性规则，由于其设立时间短，政治色彩浓厚，因此"三定规定"存在一些自身难以克服的缺陷。这些缺陷表现在以下三个方面：

　　1、制定程序不完善，缺乏民主性和科学性。

　　"三定方案"在制定之初就没有一个明确的制定章程来予以指导，所以其在制定程序上并不严格，与法律法规的制定程序相差甚远。由于其制定流程并没有规定需要面向社会公布制定草案并听取公众意见进行修改，因此"三定方案"的制定缺乏了公众参与这个重要程序，只是国务院机构编制办的"闭门造车",所以其民主性和科学性难以得到保证。这样会导致"三定方案"的部分内容可能与群众利益，其他部门利益产生冲突，从而产生改革阻力。

　　2、内容不够详尽、全面。

　　"三定方案"只规定了各部门的具体职责却没有规定违反后的法律责任，这导致各部门没有危机意识，可能在执行过程中有敷衍心里，使行政改革的效果大大折扣。而且由于"三定方案"涉及到多个部门的职责调整，因此部门之间因为职能职责的划分不明确可能产生的冲突该方案也没有规定如何解决。尽管国务院中央编办想用"解释"的方法来扩充"三定方案"的内容，达到修补方案漏洞，完善结构的目的，但是这只是治标之策，难以治本。

　　3、效率位阶较低，监督机制缺失，刚性约束不足。

　　"三定方案"因为属于规范性文件，因此他是不受法律框架的约束的，法律文件的制定需要严格的程序来监管，以防止出现权力渗透导致"恶法"的产生，而"三定方案"自始至终都是政府自行制定，并没有任何单位和个人能够实施监督。监督的缺位不仅会导致公众对政府的信任降低，并还会使得执行得不到彻底的贯彻，使其执行力度大幅下降。这便给部分行政机构阳奉阴违，钻制度漏洞的机会，这会导致行政机构再度陷入膨胀的恶性循环，难以保证改革的效果。

　　三、我国行政组织法主要存在的问题。

　　相较于我国大力推进的行政体制改革，与之相配套的行政组织法的滞后则暴露了现行行政组织法规范的不足。

　　1、行政职权规定不明确。

　　我国没有法律对行政机关的权力进行规范性的规定，虽然有"三定规定"在一定程度上规范了各部门的职权内容和范围，但是由于"三定规定"不属于法律不能授权各行政机关处理事务进行行政管理的权限，只是国务院管理各机关的内部规定。因此，在实际的操作中，各部门难以厘清自己的具体职权范围，导致争权夺利，相互推诿等各种问题层出不穷，使得职权职能与责任单位难以统一。

　　2、地方行政机关设置混乱。

　　如何确定中央与地方的关系一直是政治体制中应该最先考虑的问题。因为，中央与地方的关系关乎到行政体制发展的优劣。如果，中央管控太紧，那么地方政府手脚被束缚，难以根据当地的实际情况在行政事务上做到应变，使其行政水平难以发挥；但是如果中央对地方政府的行政事务不管不顾，放任自流，那么地方政府制定的行政计划可能与国家宏宽目标背道而驰，而且还可能导致"小政府"、"地头蛇"等不国家法律法纪的地方政府出现。所以说只有明确好中央与地方的关系，确定好地方各职能部门的设置及关系，就能让国家机器有条不紊的进行运转，让政府权力得到有效的监督和控制。

　　目前我国存在的最大问题就是，中央集中管理，地方权力过小，导致在遇到具体的行政事务时，地方政府难以做到行政创新，只能盲目的按照规章办事，一定程度的打击了地方政府工作的积极性，降低了行政效率。并且中央对地方政府的监督和管理缺不闻不问，只把目光专注于行政财政和行政人事的控制方面，缺少行之有效的对地方政府职权监督的办法。这样下去只会导致行政系统，一切以上级要求为准，而不考虑其行政行为的合理性合法性。

　　这一切问题的根源就是行政组织法没有明确规定中央与地方政府在公共行政组织权限上的具体内容，这导致了地方行政机关在机关设置和职权的划分上具有很大的随机性和不定性，加剧了与中央产生的行政矛盾。

　　3、各级地方政府职能无区别。

　　一个好的地方政府职能的划分应该是各地方政府可以因地制宜的制定一些符合行政原则的，在国家法律框架内的，具有地方特设的行政政策和行政职能。

　　但是，在我国由于行政组织法中并没有对地方政府的职能分配做出详细而又严格的要求，因而各地政府无论经济发展程度，无论地理人文差异，都按照统一的标准进行行政职能划分，这毫无疑问会限制住地方政府的行政创新，阻碍其行政发展。

　　所以，我国行政组织法亟需对地方政府的职权进行详细划分，在一定范围内允许其根据实际情况具体调配。法律要做的是制定严格，完善的行政职能划分程序以保证地方政府在进行行政创新的同时又能做到公平，合法。

　　4. 行政组织法缺乏程序与责任条款的规定。

　　一套科学的法律应该有其公正客观的程序性要求，这样才能保证其法律是在实施过程中不会随意更改，人们也可以看到其逐步实施并且进行预测。然而我国的行政组织法中却缺乏具体的程序条款，以致于在我国行政改革中常常出现临时确定改革政策与改革步骤的情况。这种在行政改革中缺乏程序性规定的现象会导致行政编制混乱不堪，行政效果难以稳定。

　　我国行政组织法的不完善还体现在其缺乏责任条款规定上面。权利与责任是一对双生相伴的关系，没有无责任的权利存在，政府主体在行政其行政职权时就当然应该承担其造成的法律后果，然后我国行政组织法因为缺乏对违反行政组织法之后所应该承担怎样的责任作出具体的规定，因为各部门多无视法纪，违法违规操作，导致行政大环境被污染。因此，我国行政组织法应该尽快完善有关责任条款的规定并且严格执行，并且建立完善快速的责任追究机制和行政人员违纪档案记录。这样才能让行政部门严格守法遵法，依法行政，突出了法律的监管作用，减少了因行政违法带了的社会矛盾，甚至在一定程度上遏制了行政机构肆意扩增机构与人员的困境，给我国行政体制改革增添助力。