完善行政组织法的几点意见

　　第四章 完善我国行政组织法的几点意见

　　行政组织法是实现依法行政的法律保障之一。也是健全其他具体行政法律制度的基础。具体行政法律制度包含了三大要素，管理主体、权限和程序。如果缺乏行政组织法的规范，则会造成管理主体形式多样、标准不一以及行政机关职能不清，权限不明，甚至于对同一事项重复立法，相互冲突。而且行政组织法还是改变行政管理无序化的重要手段之一，目前我国仍然存在着例如行政组织的权限与其身份、任务不相适应、行政机构的设置无序化、行政组织整体规模失控、机构庞大，人员膨胀等等问题。上述问题的存在很大程度上是无法可依及人治因素造成的。因而，变行政管理的无序为有序，加强行政组织立法将是重要的手段之一。

　　可以看出，行政组织法的实际作用与大部制改革的具体要求本质上是高度一致的。解决好了行政组织法的现实问题，保障了行政组织法的立法目的，完善了行政组织法的体系构建，那么大部制改革的问题也就迎刃而解了，因此行政组织法的改革既要高屋建瓴，构建科学、合理的法律体系，也要细致入微，解决大部制改革中的具体问题。

　　一、加强行政组织法理论研究。

　　行政组织法的理论研究是行政组织法的立法基础。万丈高楼平地起，任何法律体系的建成都不是凭空想象出来的，这其中凝结了几代专家学者的毕生精华，也融合了常年累月的社会发展经验。因此，要在完善中国的行政组织法体系，加强行政组织法理论的研究就必不可少。

　　行政组织法理论研究是一个知己知彼的过程，想要改变我国行政组织法的现状，需要对国外在行政组织法上的研究成果进行总结归纳，去其糟粕，取其精华。

　　一些发达国家例如：英国、美国、日本等在行政组织改革上经历了多次实践，改革模式以及改革手段都相对比较完善。他们建立的相配套的行政组织法体系为其行政组织的改革做出了不可磨灭的贡献。我们要学会善于总结和学习外国行政组织法的优秀成果，在把握世界行政组织法发展趋势的情况下，能够吸收外国的有益之处，同时吸取经验，为我所用。当然仅仅依靠国外的经验是不够的，我们需要对自身的体系有一个全面的了解，然后在此基础上结合实践，探究出符合中国国情，适合中国发展的"新路子",制定出科学、完善的中国社会主义行政组织法律体系。

　　对于我国现行的行政组织法理论所应探讨的问题，有学者进行了归纳梳理，其认为在当前中国行政组织法面临着三个难题：第一是行政职权不明确，缺乏职权争议解决机制。职权是一个行政机构的根本，因此职权的划分应该是行政组织法确定的重中之重，一些行政部门因为行政职权存在冲突或者重复的情况就需要法律来加以明确。第二是中央权利集中，地方政府行政自主性受到束缚。在日益变化的现代社会，各地经济、环境、人文的差异导致了各地所采取的行政策略必然是有所差别的，那么如何在限制地方政府权力扩张的同时，又能让地方行政职能多元化发展就是我国行政组织法理论研究的一个重要方向。第三是制定合理有效的监督制约机制和行政责任制度。合理有效的监督机制是防止权力扩张、行政腐败的良药，而健全的行政责任制度则是一副好的处方。如何利用这两种机制来约束政府的行政行为，以保证权力在阳光下运行，这是值得行政组织法理论研究学者们深思的问题。

　　二、在改革中坚持行政组织法的基本原则。

　　（一）坚持行政组织法定原则。

　　行政组织法定原则是行政组织法律体系构建的核心原则，该原则发源于英国，英国在资产阶级取当政时，议会成为权力核心，其通过掌握的立法权来决定行政组织的基本形式，行政组织的设置、职权和规模。由于英国是习惯法国家，因此政府的设置与职权划分并没有明确的法律来规定，其权力主要源于宪法的管理。继英国之后，三权分立的政治体制开始在各个发达国家流行开来，在该政治体制中，代议机关是决定行政组织的设置、职权和规模的主体。行政组织法定原则在二战后的日本也大受认可，他们认为主张行政组织是需要法律去规范的并且要求行政组织服从国会的法律。

　　相比上述发达国家，我国行政组织法体系的发展仍处于初期，没有明确行政组织法定原则，也没有将我国的行政机构纳入法律的监管之下。在我国，行政组织权大部分是划归在了国务院的，这是一种不合理的状态，我们应当认识到：第一，宪法和法律才是规范行政组织的主体，重要的行政组织问题必须通过宪法和法律来解决。如行政组织的基本形式包括选择怎样的行政主体制度、如何把握行政权力的界限，中央机构的职能划分，地方行政组织的结构等问题，这些明星不适宜由行政机关来授权设立的事项就需要通过法律、甚至宪法来明确。虽然行政应该由其一定的自由性，但是法律保留密度应该有详实细致的标准来规定，而不应该笼统的下放权力。

　　第二，责任制度是一个国家法治化的基本标志。如果违反行政组织法就应该承担法律责任。行政组织法定原则并非仅指行政组织的运行过程，对待行政行为产生的结果，也需要又法律来明确其责任。"有法可依，违法必究"这样才能保障法律的强制性。任何违反行政组织法的人都必须承担相应的法律责任，这不仅是对普通民众的要求，更是对政府人员的一种警示和威慑，使他们在行政过程中遵纪守法，不逾越法律的雷池（二）坚持行政权力制约原则。

　　完善行政组织立法，仅仅将行政组织的形式、权限和职能用法律去规范是远远不够的，加大行政机关的监督和制约机制的构建也是重中之重，如果只局限于行政组织法定而忽视了对行政组织的监督制约，那么在行政组织权力膨胀之后，行政组织立法将难以保持。其实在我国为了解决行政机关繁杂，权力井喷等问题，已经通过行政机构改革做过了多次的努力和尝试，望通过机构改革的方式精简机构、转变政府的职能。只注重从机构改革下手从而忽视了行政组织法的作用是"捡芝麻，丢西瓜"的做法，因为行政组织的权力行使必须依照法律规定进行，因此只要从行政组织法中设定监督和制约行政组织的具体条款，就从根源上切断了行政权力膨胀的触角，解决了权力增长过快的问题。监督体系是否健全也是解决权力膨胀的关键。我国的监督体系目前也是亟待完善的，在我国行政监督从监督主体的差异进行的划分，其中立法监督、司法监督是属于外部监督。

　　我国宪法明确规定，人大及其常委会有权对行政机关进行监督，但是根据实际情况而言，人大的监督难实施难度大，覆盖面积小，随机性太强，并不足以承担我国行政监督的主要任务。在中国法治化不断发展和完善的新时代，人大监督应该根据其特点突出其实际效用，着重"人事监督"和"财政经济监督",着重"重点部门监督"和"关键环节监督".行政机关有一套自己的纠错机制，在学术上称之为内部监督，主要指机关内部进行自我监督的过程。实施自我监督的主体主要是行政机关中的专门机构监察机关和审计机关，其职责就是监督行政机关及其工作人员是否遵守法律法规，其行政行为有没违法国家法律的规定，其还负责监督机关处理公共事务的合法性，并且对整个处理过程进行监督检查，提出独立的建议。此外，内部监督还包括行政复议、内部责任制等行政责任救济方式。好的监督体系不能只依靠一种监督体制，加强外部监督也要完善内部监督，只有两者查缺补漏，相互配合，才能使监督体系天衣无缝，达到最佳效果。

　　三、在改革中完善行政组织立法体系。

　　行政组织法涉及面广泛，内容也异常繁杂，是一个多层次多结构的法律体系。

　　然而，目前我国行政组织法层次不够清晰，内容也有些杂乱无章，因此有必要先对行政组织法进行一下梳理。在行政组织法中，根据位阶从高到低划分为：宪法中对行政组织的相关规定；基本法律；法律；行政法规；国务院部门规章；地方性法规；地方政府规章等。根据这样的层次结构，政组织立法体系可以层层构建：

　　第一层次：制定《行政组织基本法》，该法应该是除宪法外最高位阶的法律，因为该法直接规定有关行政组织的基本问题。例如，行政组织法的基本原则、行政组织的基本形态、行政组织的主体制度、行政组织的基本程序、行政组织的法律责任等。这些基本问题的规定对我国行政组织的合法性提供了法律依据，也为我国行政组织法体系的构建勾画了基本的框架。

　　第二层次：制定《中央与地方关系法》，修订《国务院组织法》，并制定地方各级政府组织法。这是第二层级的法律，用来解决长久以来，中央与地方因权力冲突，制度重叠衍生出的问题。在《中央与地方关系法》中应明确规定权力的界限，合理分配中央与地方的权力，并且用法律的形式确定中央与地方的关系，并且对公共权力的行使部分界定谁占主导地位。虽然在大部分阶段，中央的权力集中，地方的权力并不大，但是随着经济体制改革的不断推进，行政权不断的进行再次分配已大大的削弱了中央的权力。因而国家倾向于以宏观调控的手段来控制权力的流转。但是，在经济全球化的大背景下，经济的发展必然带动权力的地方性流动。在西方等发达国家，其并不是通过行政手段而是通过法律手段来维护权力的正常分配，他们将中央与地方的关系以及权力分配写进法律，以法律的权威性来保护中央与地方的和谐发展。

　　我国现行的《国务院组织法》自 1982 年制定以来还未进行过修订，其内容过于粗糙，各项规定并没有细化，显然已经不符合当代社会发展的需要。《国务院组织法》应及时修订以保证法律的严谨和细致，包括行政权设置的细节规定，国务院人员数量的具体规定。国务院部门的划分应该灵活，应该依据行政体制改革的结果进行调整。以此同时，行政权的设置也需要根据经济体制改革和政府职能转变的效果来进行及时的调节。我国的《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》是一部涵盖了多级政府，甚至多级权力机构的统一适用的法律，因此，在各级各区政府适用该法律上基本没有任何区别。这必然导致的结果就是行政单一，发展单一。因此，让地方各级政府有权根据各区域实情制定各自的组织法是十分有必要的。行政权自治，因地制宜，才能让地方政府放开手脚，提升行政创新能力，从而加快改革进程。

　　第三层次：制定国务院的部门组织法以及各级地方政府部门组织法。我国国务院在 2008 年十一届全国人大一次会议第五次全体会议通过的第六次机构改革之后，现统计由 27 个部门组成。其中，仅仅只有审计署和中国人民银行这两个部门职权有法律来规定，因此，除了《中国人民银行法》和《审计法》外，其他国务院组成部门的任务、职责、权限、内外部关系仍处于法律空白。虽然我国有例如"三定方案"等政策性文件来对国务院各部门的职权进行授权，但是此类文件通常只是作为过渡，在法律上难以立足，在内容上不够细致，因此导致在适用的过程中会衍生出很多问题。 因此，制定《国务院部门组织法》必须及早进行，应该用法律来详细的规定各个部门的职能、权限、关系等方面。我国各级政府的组成部门形态各异，划分繁杂，甚至到各个县、乡（镇）一级的政府组成仍有不同。只有根据行政职能转变的成果及时调整法律规定，细化到每一个具体事务，这样才能扎实改革成果，确保改革的质量。

　　以吉林省的《吉林省政府机构改革方案》为例，2008 年 12 月 25 日，吉林省的政府机构改革方案得到国家的批准。根据该改革方案，吉林省政府预计将工作部门调整为 40 个，根据以往实际情况的研究，将其中 25 个名额划给了省政府办公厅及其组成部门、还有 15 个名额划给了直属机构。而具体到下级各区县政府的部门机构改革时，也有非常大的自主性和地域性。各市、区政府也能调整自己的工作部门。例如长春市进行机构改革后设置了 41 个政府部门而同省份的吉林市却只设置了40个政府部门，长春市朝阳区政府甚至只设置了22个政府部门。

　　由此看来，尽早的完善各个地方政府部门法是势在必行的。各级地方行政组织情况复杂，工作量大，亟需法律法规的规范和监督。

　　在宪法层面，与行政机构设置缺陷相关的问题主要是现行宪法对中央与地方的权力划分没有明确规定。宪法是国家的根本大法，所以宪法的位阶是最高的，一旦在宪法中对中央和地方的职权作出了划分，那么就可以永久性的解决中央与地方的行政关系问题。地方政府可以依照宪法的规定，对其行政事务进行一定范围内的自主化处理；中央政府也可以依照宪法的规定，对地方政府进行行政合宪性的监督。

　　在一般法律层面，则应该从《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》这两部法律上进行完善。首先，过去的《国务院行政机构设置和编制管理条》与《国务院组织法》已经不能满足现在社会发展的需要，那么就应当制定新的《国务院组织法》，在保留原来法律条文中合理条款的前提下，应对国务院及下属各部门的具体职权内容、范围，机构设置和编制，行政责任等做出明确的规定。除了明确部门职权的条款以外，还应带制定完善的监督机制的构建，用法律的形式加强行政机构的内部监督，突出社会与群众的外部监督。其次，在过去的现有的《地方各级人民政府设置和编制管理条例》的基础上制定《地方各级人民政府组织法》。在《地方各级人民政府设置和编制管理条例》中规定各级各级地方政府的设置由上一级人民政府批准，这种上级控制下级政府的规定扼杀了地方政府的行政多元化，并且行政机构作为人民权力的代表应该由各级人大批准设置，这样才更能体现各地政府的行政自治。所以应该由本级人大来批准同级行政机构的设置和编制，报上级政府备案即可。

　　我国目前在改革实践中仍然是以"三定规定"为标准，"三定规定"虽然为我国的行政改革在缺乏完善行政组织法律体系的背景下起到了良好的过渡作用，但是由于其固有的缺陷，导致我们行政机构在职权划分、行政机构设置和编制确定、行政监督、行政责任等各方面存在很多问题。因此，我国应该在总结"三定规定"实施以来的经验和问题的基础上制定完善的行政组织法体系，以规范行政职权、推动行政职能转变、树立各部门的责任意识、强化监督机制。国务院 2006年出台的专门规范公安机关组织管理工作的《公安机关组织管理条例》可以看作是对这方面的有益探索。

　　该条例是我国第一部规范政府部门职能配置、机构设置的行政法规，它的出台，为我国依法行政的实施又向前迈进了一步。目前来说，应当结合我国横向行政组织实行"大部制"和横向行政权力实行相对集中与拆分的改革实践，制定各级政府部门的组织条例。在各级政府部门的组织条例中，分别对国务院各部委、直属机构、办事机构和地方各级政府职能部门的职能、组成、机构设置的具体程序、法律责任作出明确规定，使其作为未来制定《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》的配套规定。