绪言
一、问题的起源
（一）我国行政复议制度改革举棋不定
我国行政复议制度始于上世纪 90 年代，到 2016 年已经走过了 22 个年头。但遗憾的是，该制度并没有达到理想的效果。①行政纠纷有些流入行政诉讼，更大数量的案件进入信访机构。针对行政复议制度在接收和处理行政案件上的极大不足，以及行政复议机构出现的其他弊端，如缺乏独立性、专业性等，行政复议制度面临迫切的改革。国内以应松年教授为首的行政法学界专家学者已经起草了行政复议法修稿建议稿；②近几年行政复议法改革研讨会频繁举行，③都在积极推动该制度的改革。
目前行政复议制度改革的前提是解决制度定位问题，只有定位明确，才能明晰该制度的功能和改革方向。目前有“行政说”“司法说”“准司法说”“权利救济说”⑤“综合说”⑥等。“行政说”强调行政机关之间的层级监督功能，这也是目前我国的官方态度。⑦“司法说”则强调行政复议程序的司法化特征。该学说强调行政复议的性质应该从公权力机关的机关组成或运作方式上考察，而不是单单从机关的名字或隶属来确定。“准司法说”是前两种观点的糅合，在我国有更多的学者支持此观点，认为行政复议应该和行政诉讼一样，成为解决行政纠纷的首要机制。但“司法说”和“准司法说”实际上没有那么大的区别。⑧“综合说”则糅合了前面的学说，既承认行政机关的主体地位，也承认其内部监督和行政救济的双功能。
2015 年 5 月 1 日生效的《行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这说明我国立法者仍强调复议机关的层级监督功能，仍允许其作为被告，而未将其视为司法主体。这样的定位，无疑给国内支持复议制度司法化的学者泼了一盆冷水。行政复议改革之路在何方，也变得不明朗。
（二）英国经验--行政裁判所制度的司法化
笔者于 2014 年秋季前往英国杜伦大学攻读法学硕士学位，在导师的指导下，也带着对上述问题的思考，开始详细研究英国的行政裁判所制度。我国行政复议制度的发展程度，被认为达到了英国的行政裁判所制度上世纪后叶的水平，②行政属性太强，超过了解决纠纷的功能。
裁判所基本上都可以叫做“administrative tribunals”,即“行政裁判所”.行政裁判所前面有“行政”两个字，是因为裁判所处理的案件主要是行政案件，即市民和行政机关的纠纷。此外，它还处理个人与个人之间的纠纷，比如就业裁判所，处理雇员与雇主之间的纠纷。裁判所的定义从一般意义和特殊意义上区分使用。一般意义上，裁判所涵盖了所有的审判机构，包括法庭；而特殊意义上，如本文的使用一样，裁判所是区分于法庭的。③裁判所有很多不同的名字，“专家小组”（Panel）“委员会”（commission）“专员”（commissioner）“裁判所”（tribunal）等。④但仅仅依据名称的判断不是绝对的。比如根据 1971 年劳资关系法令建立的前国家劳资关系法院（National Industrial Relations Court），名称上虽然叫法院，但实际上是一个裁判所。
裁判所的成立，是行政机关为了应对多样而又专业的行政纠纷，在法律规定下由政府机构设立，作为处理行政纠纷的主要机构。⑤当公民认为他们的合法权利受到行政机关行政行为的侵犯，可以向有权力处理该案件的裁判所申诉。设立之初，裁判所在具体的人员任命、财政资金支持上无法独立于行政机关，其公正性也受到挑战。当然英国人自己也看到了行政裁判所行政性质的定位，会带来诸多问题，于是在国内进行了广泛的讨论和三次主要的调查。在经历一系列改革之后，英国行政裁判所最终走向司法化之路。裁判所不再是法院的替代品，而成为英国行政司法体系中和法院并存的解决争议的司法机构。如今裁判所每年审理的案件数量，比民事和刑事司法体系之和还多。
二、对行政裁判所司法化之研究
既然行政裁判所通过一系列改革，走出了性质定位的难题，那我们就有必要去了解其改革细节。在这之前，需要先梳理一下国内国外对该制度的研究状况。
（一）国内研究现状
1、起步晚，成果少
国内对于行政裁判所的特殊关注近几十年才兴起。一般情况下，行政裁判所制度在国内学者早期的行政法书中，只是作为一个独立的小章节出现，并没有受到很大的重视。相比于其他国家，比如法国和美国，国内英国行政法书籍很少。③近十年来行政裁判所研究掀起小的热潮，尤其是在 2007 年改革之后。但是国内最新的研究成果却不多。
2、跳跃式研究
国内对行政裁判所的关注，缺乏持续性。⑤王名扬先生 1987 年出版的《英国行政法》，较早将该制度系统介绍到中国。⑥王名扬先生后，虽有多本比较行政法的书籍提到英国行政裁判所制度，但都没有做非常深入地探讨。17 年之后张越的《英国行政法》再次详谈该制度，“将国内学者对于英国行政法的了解推进 15年。”①2015 年 5 月王建新《英国行政裁判所制度研究》，成为我国第一本研究该制度的专着②由此可以看出，国内学者对该制度的研究过程是跳跃的。
3、研究方向
由粗到细国内对英国行政裁判所的研究，从停留在对于英国行政裁判所最宏观层面的研究到逐渐具体化，是一个由粗略到细致的过程。研究重点从行政裁判所的兴起背景、法律性质、法律依据、发展阶段、与法院的关系、特有的优势等，到目前对行政裁判所司法化改革的细节关注。但最近5年来行政裁判所司法化改革后的新变化，国内继续追踪研究的相关文献资料则不多。
（二）国外研究现状
英国对行政裁判所的研究，也并非一直热情高涨。研究行政裁判所之专着，二十世纪下半叶方有出版。③目前英国对于行政裁判所的研究，主要集中在行政司法在整个大不列颠联合王国的实现、行政裁判所的管理、运行成本的降低、关注用户④的体验以及2007年司法化改革实施效果的讨论与完善。至于行政裁判所的兴起背景、性质等争论，早已经成为过去式。英国司法部是中央政府对行政司法和裁判所负责的领导机构，在其2013年到2016年的战略工作方案中，⑤确认英国行政裁判所体系改革已经接近尾声。未来几年的目标更多的是对原有成果的巩固与提高。包括提高对行政裁判所体系的管理；两级裁判所之外的裁判所纳入现有体系；建立、鼓励和保持用户为核心的政策；建立新的法庭资金和费用模型以节约成本；通过提升最初决策的正确性来减少进入裁判所的案件数量等。
（三）研究空白处
王建新的专着是在其博士论文基础上成就，书中关于裁判所的制度介绍更新到 2011 年。英国行政裁判所近几年不断发展，新的裁判所不断被纳入司法部管理，裁判所程序规则也不断更新，英国对于裁判所司法化改革的重点也发生了非常大的变化。本文力求在前人原有研究成果的基础上，及时更新英国行政裁判所司法化的最新发展动态，希望能对该问题的研究和借鉴，尽自己绵薄之力。
三、本文研究思路和目的
（一）研究思路
首先是分析裁判所产生的特殊背景以及促使裁判所进行一系列改革的动因，指出这一改革的必然性。其次，本文会分析 1932 年多诺莫尔报告、1957 年弗兰克斯报告、2001 年里盖特报告、2004 年英国政府白皮书、2007 年《裁判所、法院和执行法》、程序规则等，从文本的角度，解析裁判所司法化的进程及体现。最后，参考司法部公布的各个裁判所历年的数据，从实务上对裁判所司法化取得的效果做一个评价。除此之外，还会参考改革期间英美国家发表的论文、书籍、政府咨询等资料，以比较的眼光和历史的眼光将行政裁判所看做一个动态的过程，从而既从细节梳理，又从宏观上总结。
（二）研究目的
本文既从学术目的出发，介绍域外最新制度，从而延续国内对行政裁判所司法化这一课题的研究；也从实用目的出发，力求为我国制度的建设提供方向和参考。在英国法治传统下，行政裁判所从具有强烈的行政属性，到如今已经完全正规化和司法化，成为英国行政司法体系一个非常重要的组成部分。①在我国行政复议制度陷入举棋不定的困境时，不妨看看国外相似的经验，分析英国行政裁判所司法化的特定历史背景，以求获得解决我国行政裁判所定位问题的新思路。
