第三章 我国乡镇基层腐败的特征及其根源
第一节 乡镇基层腐败的现状
腐败是现今中国社会公众最为关注的热点问题之一，也是纪检监察组织必须直面的问题。反腐在任何一个国家，任何一个地区都是一个难题，资本主义和社会主义都会碰到。乡镇作为基层政权存在，因腐败形式涉及面小、数额小而往往被人忽视，但是近年来“小官贪腐”的频频发生，不得不让我们重新对基层腐败引起高度重视。
一、经济类违纪违法行为较为严重
我国处于社会主义发展阶段，伴随着经济建设的高速发展，乡镇新农村建设、工程建设领域、涉农资金、补贴资金、土地征收补偿等经济领域成为腐败的“重灾区”,腐败现象在乡镇基层有日益蔓延的趋势，特别是涉及经济类的案件呈高发态势，在基层原本小小的一个乡镇基层干部涉案金额越来越大。近年来无论从媒体报道还是实践工作中在乡镇违纪违法案件中贪污、工程建设领域、土地征收补偿、涉农补贴类案件，所占比例大幅度提升。
二、以权谋私现象比较突出
乡镇基层政府人员多以本乡本镇为主，难免会出现为自己或身边小集体做事不是为广大群众服务。在基层干部中比较普遍的是对权力任意使用，监督形同虚设，致使权力运行无法可依、有法不依。大多数腐败人员奉行“有权则用”
的信条，手中但凡有一丁点的权力，也要为自己或亲友谋取私利，获取不正当利益。甚至乡镇基层工作一般人员，虽身居的职位不高，但却追求其在职期间个人利益的最大值，而且以此获得精神上的满足。
三、公款奢侈消费持续出现
对于其他国家来说，基层公款消费屡禁不止主要是我们国家作为一个礼仪之邦，崇尚礼尚往来。收送的礼品不仅满足人们对生活品质的追求甚至是个人身份和地位的体现，使得礼品腐败成为公款消费浪潮中难以忽视的现象。虽然有关部门已出台《关于严禁本区党政机关及其工作人员违规收送礼品的实施办法》，但是作为人情社会的礼仪及文化的根深蒂固，乡镇基层不会严格遵照执行。另一方面就是由来已久的吃的文化，经常看到媒体报道贫困地区出现高价烟酒，天价菜肴比比皆是，吃不再简单作为填饱肚子的形式，而一种身份的象征，一种享受的礼遇或待遇。
四、腐化堕落行为时有发生
基层一些国家公职人员本身出身比较贫寒，在工作和生活中偶尔会接触些有钱人或成功人士，久而久之心态发生变化，形成畸形消费的习惯。慢慢的人们心中的欲望被唤醒，乡镇工作实际收入低与其日益增长的高消费欲望不成正比，简单的想通过非法手段获取不当收益，追求内心的平衡。久而久之拿着政府的钱出入各种场所，降低为人为官的道德底线，贪图个人享乐，生活腐化堕落，思想品德败坏。
第二节 乡镇基层腐败的特征
在我国各个时期的一些主要腐败现象特征，不是单一的，反映这个时期的主要腐败现象也是各有侧重点。当前基层发生的腐败愈演愈烈，任其继续在基层政府蔓延，势必会影响我们党的执政地位。乡镇基层腐败从最开始的经济领域向政治领域渗透，如官僚腐败，教育领域等，向基层无限延伸的特征。
一、乡镇党政“一把手”权力过大
在基层议事决策一般由党政一把手说了算， 一言堂腐败仍是隐患， 在重大决策，重要干部任免， 重大项目安排和大额资金的使用上缺乏权力制约，存在监督乏力的特征。往往是权力越大，腐败的风险越大，权力的集中程度与腐败的高发程度一般是成正比的。
在乡镇党政“一把手”往往具有对人、财、物分配权的决策权，特别在人事安排上，主要是“一把手”意志，即由“一把手”提出人选，再由组织部门进行考察。由于初始提名权仍然掌握在党政主要领导人手中，由于对乡镇主要领导的核心地位派生出的一些隐性权力没有加以规定和规范，从干部任免、工程招标、土地出让、公费旅游、吃喝、娱乐交际等利用中饱私囊的现象屡见不鲜，实践中在决策上应承担的责任没有加以明确，导致在决策问题上的屡屡出现问题。
在乡镇同样存在“一把手”掌握执行权，一项工作任务、一个工程具体由谁做，都是由其决定。
乡镇是我们执政党的根基，有许多高层干部的提拔都是从基层开始，可以想象不尽快惩治和防治将会直接影响当前社会稳定， 如果任腐败继续在基层政府蔓延，势必会影响我们党的执政地位。
二、侵占民生领域资金现象普遍
纵观近几年发生的案件多数与民生有关，这是国家重点关注的领域，随着国家出台的民生政策越来越多，资金也下拨的也越来越多，而且补贴种类繁多，且直接关系到广大农民群众的切身利益问题。
如国家下拨给单位或集体的津补贴、单位或集体资金、群众原有财物和应拨付给群众的津补贴，但是基层发放津补贴名目繁多，每一笔的资金都是发放到账就完结，没有跟踪机制，致使每笔钱都可能成为贪腐分子手中的“肥肉”.基层干部贪腐案件的发生在群众中造成了较坏的影响，如某镇发生的利用发放帮困补贴资金的职务便利，冒领、克扣帮困资金达 30 余人次，影响恶劣。再如某镇某村原党支部书记挪用集体资金等案件，都在基层群众中造成了不少影响。
三、向非领导干部渗透
中纪委通报的北京市 2015 年 8 月通报的一镇农业服务中心原主任受贿、挪用公款的问题，总投资额达 8.21 亿元，令人瞠目结舌。之前人们印象中高级干部腐败的比较多，但是从当前的腐败情形来看，腐败主体多数仅仅是科级干部甚至是普通非领导干部，这种腐败向基层渗透的现象不容忽视。在基层很多公职人员认为，只要有权就应该去用，过期就要作废，滥用公权力谋取个人利益，没有真正明白权力是谁赋予的，从最初的一些无名小人物频频已成为腐败案件的主角。
从近年来查处的情况来看，非领导基层干部因腐败被调查的情况越来越多的，级别也是越来越低并出现大规模腐败，贪污腐败动辄就能成千上亿，腐败现已严重渗入基层社会。直接面对基层群众的这些普通干部、科级干部的行为，导致群众化对基层政府公权力丧失信心，一切的道德是非观念都会被腐败的浊流彻底淹没。
更有甚的是，一些基层干部不想通过考试而当官，通过出重金买官。他们巴结贿赂他们的上级，视他们成为自己的保护伞。有了这些保护伞为所欲为，做一些违纪违法的勾当，也能够只手遮天。而他们的上级出于某些原因对下属的的行为睁一只眼闭一只眼，默认他们的不法勾当，甚至还会充当那些违纪违法行为的保护伞。另有少数干部在选拔任用环节采取贿赂方式获取升迁机会，而在其成功获取职务后同样会大肆敛财；如升迁无望则容易导致其产生逆反心理在其职责范围内消极罢工或索贿等。
基层有些干部的收入与公务员收入还是有差距，必然导致一些人失去心理平衡。认为同工不同酬，理应获得同等报酬，但合法收入太少，导致少数人放纵自己的欲望捞取不义之财。少数干部认为自己付出的太多，与收入不对等，心理严重失衡，使自己走上歧途。还有少数干部有“红眼病”,见不得领导干部报酬高，还有公车“相送”,公车费用由单位支付，相比之下自己薄弱的工资还要自己掏钱买东西，挤公交车上下班的情形，这种不平等心态也会促使少数人产生索取心理，从而将手伸向国有资产。
四、呈现群体腐败态势
从原先中国基层多发频发的个人腐败到如今集体腐败的爆发，都是对公共利益的私有化消耗，群体部门利益被属地私人化，是地方公权力被小部分人占用并谋取利益。群体腐败是指行使公共权力的部门和少数个人，利用职务上的便利，以集体的名义决策和执行为个人或小团体谋取利益的行为。群体腐败其真正让民众觉得寒心的是，他是以集体的名义做出决策，是民主集中的决策行为；它的本质是多数人的共同故意侵占公共利益，为其不合法、不合规冠以民主集中的合法外衣，以致于不能轻易察觉，并与其他不合法的腐败行为区分开来。
近年来，越来越多的基层社会腐败窝案、串案频频发生，往往还是拉出萝卜带着泥，很多情况下是挡也挡不住，在民众和社会中造成极坏的影响。
在基层腐败的窝案、串案多数都是从一些小问题演变而来的，如不能及时得到纠正和制止就会由起初小打小闹，变为与“青蛙效应”情形极其类似，很多窝案、串案中的多数基层干部都是这样被拉下水的。在基层同样存在的一种现象就是，谋取的利益只要不进自己腰包，自己为了部门或单位的利益打点擦边球，应当不会有人追究，甚至有时觉得自己还是功臣。通常以单位名义托请人办事，用单位公款请客送礼来谋取某个部门或单位利益，其实质是行贿的变通方式，同样是对人民赋予的公权力滥用和违规使用。
五、乡镇工程建设领域腐败易发多发
乡镇工程建设领域的工作流程不规范的问题，出于某些利益和便利的考虑，不能严格按照《招标投标法》的要求进行招标，真正做到 100%招标，也为腐败提供了机会和便利。
乡镇工程项目类的权力由少数实权人员掌控，而对实权人物的监督往往形同虚设，许多腐败人员是部门的负责人，尤其是一些窝案串案，工程招标暗箱操作，重大项目安排和大额度资金的使用，都是个人或小集体说了算，行贿人为谋取不正当利益，往往首先选择向其行贿，之后再由主要领导根据工作过程的需要再分配所得利益。
由于建设工程领域专业性较强，且涉案人员具有较强的反侦查意识，作案手段多变，且相当隐蔽。往往是一边被提拔使用，一边隐蔽腐化，不易察觉。而且基层腐败人员往往是长期在工程建设岗位担任职务，不易被人察觉。涉及范围很广，如资金、市场价格、招投标合同文件以及国家政策调整等，要查处此类基层腐败案件，一般都是由于其他原因涉案或者由知情者举报才被发现的，要识破基层腐败人员各式各样的借口及种种理由，具备一定的专业知识才能查到实质腐败的本质。
六、腐败向低龄化发展
当前中国腐败蔓延和扩散，已经呈现出违纪违法涉案人员年龄越来越低，趋于低龄化的特点。可以说，在中国腐败已经渗入到民众的日常生活中，相当多数的民众在不经意间成为腐败的参与者和推动者，腐败在潜移默化中在社会得到较为普遍的认可度。从幼儿园开始，父母就在自己的女面前给老师送礼宴请，在孩童眼里这是一个很正常的举动，往往影响他一生。在基层那些“意思意思”“小心意”等充满所谓糖衣炮弹比比皆是。一个年轻基层干部稍有不慎就会掉入陷阱或者陷入泥潭，腐化堕落只是瞬间的事情。之前查处腐败的多数呈现的是“59岁现象”最后捞一把的特点，而当前在基层查处腐败分子中，呈现出涉及人员一般年龄不大，在岗位时间不长，但腐败金额不低特征，勾勒出 “年轻基层腐败群体”的共同特点。
从古代以来，秦始皇时期的大一统专制思想所产生的官本位思想是腐败问题产生的萌芽。从小耳濡目染的等级思想，使许多年轻人是为了当官成为人上人而去读书，产生了错误的人生观和价值观。书中自有“黄金屋”的思想，在一些基层干部的眼中，只要读好书考中状元，以后仕途畅顺，就能享受荣华富贵。他们为官的本意不是服务百姓，而是为了改变自己生活状态，而且一人得道，鸡犬升天，等到他们自己站稳脚跟仕途坦荡，他们便提拔照顾自己的亲戚，发展成自己的关系网，然后通过互相利用，互相勾结，发展出了他们的一片天。
年轻干部由于缺乏社会经验，辨别真伪能力不高，在面对不良社会风气的侵袭，思想信念会逐渐迷失方向，从而丧失为人道德和为官信仰。基层年轻干部通常表现出一种不知道敬畏法律的态度，对于为官的宗旨不明，深入服务基层不够，一些行为上工作中的容易产生违纪的苗子性问题，如不注重抓早抓小，很容易造成小事酿成大祸，沦为阶下囚。实践证明，在基层单位工作的基层干部如果一心只想阿谀奉承、溜须拍马往上升迁，甚至为了升迁不择手段，稍不留意就会受到贪污腐败腐蚀。
第三节 基层政权腐败的危害
基层腐败苗头一旦显现，就会使得基层政权感染病菌，如果腐败呈现出泛化的趋势，说明它可能形成滋生病菌的土壤。一旦腐败土壤形成，使得基层干部整体信仰缺失，反腐败将会失去赖以维系的社会基础，腐败防治的难度必然会增加。
一、府民互信及冲突加剧
基层反腐考验着执政党的执政能力在基层的作用发挥，也考验执政党的执政理念自上而下能否得以实现。基层腐败严重损害了党和国家机关的形象，在基层民众的心中基层干部是党和上级政府的喉舌，代表着基层人民政府的形象，基层一旦产生腐败极易损害民众的信任，并且让政府在民众心中的形象大打折扣，损坏基层干部和群众之间的关系。即使中央三令五申严肃惩处腐败，但是对于基层政府，一些“蝇贪”的腐败行为辜负了人民对其的重托，损害群众的根本利益，使得群众对基层政府的权威提出质疑。一个塌方式的基层政府腐败直接或间接导致当地民众对中央政府权威和信任的下降，塌方式腐败使得中央的政策无法全面有效的传达，无法做到政令畅通，结果只会导致当地经济发展滞后，社会矛盾加剧。
19腐败破坏了正常的社会规范秩序，社会资源，特别是与民生关系重要的资源分配不公平和不合理，民众不满情绪一触即发，社会阶层矛盾进一步加剧。目前，部分塌方式腐败的地区政府与民众矛盾已经到了势如水火的程度，如果基层腐败行为不对其进行阻止，人民将不能感受到政府行使权力的是规范、正确的价值取向，感受不到政府在社会责任中的担当的话，必将对社会造成严重危害。腐败进一步泛化，对基层干部手中的权力不进行有效约束制衡，继续让他们轻而易举使用手中的权力谋取私利，而如此一来，基层干部和民众之间贫富差距加剧，使得社会风险系数明显升高，破坏社会的健康发展。
二、行政效率低下
乡镇基层政权长久以来，存在监管制度不健全，内部监督和外部监督许多漏洞，如基层党组织、民众对基层政府监督不够，在中国乡镇基层政府工作的行政人员素质普遍不高，有的地区“慵懒散”现象突出，为官不仁，对于民众的诉求一拖再拖或者不闻不问，官僚主义在基层很是普遍，导致行政效率不高。另一方面就是在基层对于财政完全财政预算计划执行，部门设置多，岗位设置多，财政供养人员一多势必导致政府在正常行使公权力中多头管理现象产生。在乡镇基层人员复杂，腐败经常是通过不公平的调配资源组成权力的灰色地带，造成行政效率低、裙带关系、以权谋私等基层干部腐败。同样腐败产生后也会使党和国家的方针、政策不能在基层全面、准确有力地执行和实施，由于腐败的存在，有些人会扭曲政策或拦截政策，或者在实施过程中使得好的政策大打折扣，长此以往会影响一些想干事、能干事的热情，直接或间接地影响政府的工作效率。
三、党的执政合法性危机
基层腐败问题是中国反腐进程中的一大挑战，基层腐败的频发严重伤害民众对执政党的信任，削弱党在基层落实政策和方针的执政根基，发展下去极有可能引发党的合法性危机。尤其令人担忧的是，当腐败现象普遍存在，尤其是在农村地区腐败形成后，那里的官员们首先想到的不再是为人民服务，而是各自不同的利益集团，降低了民众对执政党的满意度，信任度下降直接威胁政治稳定，政府权威将受到挑战，让人们对政府的决策实施及实现和其他政府行为失去信心。
腐败也是加剧社会矛盾的重要因素之一，有些地区的官僚主义等腐败现象极大的导致与民众关系紧张，使民众与个别基层干部关系疏远，甚至有时与政府呈对立态势，使得民众与政府的矛盾升级和激化。从这个意义上讲，基层腐败可能导致忘党亡国。
四、助推腐败文化的成长
在乡镇地区宗族势力盘根错节，起着举足轻重的作用，在一些选举过程中甚至可以操纵整个选举；在基层一旦形成认可腐败、容忍腐败、甚至羡慕腐败的圈子，随之产生形成滋生腐败的文化氛围，对于腐败现象也是见怪不怪。使得在基层大家对腐败有一种认同感，官场潜规则、反腐妨碍经济发展的思想渐入人心，人们潜意识里逐渐默认腐败，慢慢接受腐败现象的发生。当腐败在乡镇政府中出现腐败现象的群体化应引起重视，是发生大规模的腐败蔓延态势和区域化发展的信号。中国传统的民众优良美德善良忍耐、不与官争的心态同样壮大基层干部任意妄为、以权谋私的胆量，对百姓的需求任意践踏、不闻不问习以为常。现在，基层群众的民主意识虽有所提升，但在碰到实际问题时，仍然抱消极态度，使得不少基层干部在侵害群众利益、收受贿赂等行为屡禁不止，无形中助推基层腐败文化的产生和蔓延。
第四节 基层腐败的根源分析
我们的封建主义社会为官僚主义提供观念支出，官员不是以为民众服务和民众满意作为衡量个人的社会地位和价值。特权思想在基层十分普遍，而一些意志软弱，政治立场不坚定的基层干部容易直接产生的后果就是为权钱交易、以权谋私。相对于级别高的官员腐败，小官贪腐所产生的危害更大，直接损害群众切身利益，影响党和政府权威形象。
一、权力过于集中
在中国乡镇公权力存在过于集中的现状，一些基层领导和部门“一把手”往往都是决策权力，行政权力和监督权力一手掌握，集三权于一身。“头”的力量没有良好的限制和监督，就很难解决基层权力制约和监督乏力的问题。党政“一把手”违纪违法问题主要体现在民主集中制形同虚设，在用人用权随意性大、干预和插手工程项目、收受各种礼金礼券红包等行为，一个人或一部分人决策执行，谋取的是部分人的利益，在基层政府和基层干部中造成恶劣影响。在基层许多事情强调“一把手”负责制，将权力集中于一个人或一部分人身上，直接导致决策的透明度低，政务、事物、财务在一把手暗箱操作很方便。同样基层的监督机制不够健全和科学，监管重点不突出，难以抓住关键。
二、缺乏有效监督
滥用权力、以权谋私在基层频频曝光，“四风”和腐败现象在基层滋长蔓延。
究其原因，重要的是缺乏有效规范的权力制约和监督机制，特别是对基层干部的制约和监督形同虚设。很长一段时间，有关部门的重点监督对象主要集中在一些级别较高的干部，而对于一些基层地区，手握实权的小官缺乏有力而有效的监督，成为监管的空白，存在腐败的隐患，并使一些理想信念不坚定的干部，无法经受住金钱的诱惑，而成为“小官巨贪”.
“一人得道，鸡犬升天”在中国有些乡镇地区，往往存在家族中一个人在乡镇任职，其身边人则借助他的职务影响力，偷偷在某些可获取利益的领域，通过打招呼、明示暗示等方式暗箱操作以获取巨大的利益行为。尤其是在政府自身的改革中涉及的增强透明度，提供服务意识，接受监督方面还落后于社会期望，各项权力缺乏最基本和有效的监督。一些基层干部认为督查监督是对自己的不信任，严重缺乏自觉接受监督的意识，干部监督管理的职能部门有时有“不告不理”的思想，积极开展监督管理的积极性和主动性不够。
三、人文环境影响
目前现有的政治经济体制下，民主法制不健全，法治思想缺乏，无法形成法治的社会文化氛围，按照基层管理普遍模式就是按领导个人意志，只要领导同意就可以行使权力、就能解决问题。人们遇到什么问题，首先想到的是通过靠关系来解决，缺乏正当维护自身合法权利的意识，亦不清楚如何通过合法途径来解决问题。当下中国腐败的深层次根源是受人文环境影响严重，现在法律制度，机构逐步在健全完善，但是贪污腐败愈演愈烈。国家层面非常重视反腐败，反腐措施众多，公检法、监察部、中纪委，建立了巡视制度，制定条例法规等等，政治局委员也被打下，仍然无法遏制向基层蔓延的腐败势头。这与体制上的问题密不可分，而基层干部长期缺乏的思想政治教育和法治教育同样是有因果关系。大多数基层干部缺乏法治、契约精神、人权、自由、宽容妥协、公平公正等法治精神的理念，都有人治的思想，这已严重阻碍基层反腐进程。
四、个人信仰缺失
干部信仰缺失同样是一种腐败。《苏联亡党亡国二十年祭》就为我们敲响了一记信仰危机的警钟，丢掉信仰，就是丢掉了根本、丢掉了方向，基层干部信仰缺失，政治上就会犯糊涂，就会得“软骨病”.随着改革开放和市场经济的发展，“四风”问题和其他社会不良风气开始侵蚀部分基层干部意识，在这种大环境下，一些意志薄弱的基层干部的三观就可能发生偏离，个人信仰丧失，在基层蔓延将会产生不可预计的严重后果。乡镇基层干部作为这个社会基层治理主力军，如果这些群体的精神世界不健全，即使再好的制度，没有一个坚守理想信念的人来运转，再好的制度也是空转。一旦信仰缺失，即使再好的制度，也是要被钻漏洞；再严密的法网，也难以抵挡群体性腐败的集体破坏。今天中国基层干部的信仰坚定与否，决定着基层社会的整体道德风气，起着改革进程中的奠基石的作用。
五、信息公开机制不完善
就目前来看，有些乡镇对政府信息公开的要求尚处于政策层面， 对于公开的事项随意性较大，公开程度也不高。缺乏真正从民众角度出发的决心和信心，通过公开让民众监督。而公开也不是以民众的需求作为主导，多半还是以公共管理机构的权力层决策作为公开内容的主导，无法满足民众获得信息的要求。政府公开的信息时常会出现缺乏连续性，通常走形式的为多数。所以就社会的期望来讲，当前政府信息公开仍然存在差距，认识不足，缺乏紧迫感。基层乡镇政府工作人员对于政府信息公开不够重视，缺乏清醒的认识，把政府信息公开当作是例行公事，只公布次要信息，对于主要、关键信息均以保密为由不对外公布，导致政府的非透明度上升。各个地区的乡镇基层单位有观望等待情形，能不公开的尽量不公开，需要公开的尽量公开范围小点，政府行政部门在信息公开上的态度就是对公众的不负责，也是官本位思想的特殊表现。
六、问责机制不完善
在 2016 年 1 月 12 日召开的中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，***总书记明确指出，要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。用问责追责的方式将权力与责任紧扣，用权者在内心深处切实感觉到“压力山大”.紧紧抓住领导干部这个“关键少数”,拽紧党风廉政建设“牛鼻子”,落实党委主体责任，纪委书记（纪检组长）履责意识明显增强，纪律挺在前面，纪严于法，纪法分离。政策的导向是好的， 权力和问责是对等的，但是实践中，面临问责碎片化和重复问题。除了刑事责任的追究以外，光党纪政纪问责就有三套系统，除了这三个系统以外，我们还有一个党内监督条例，党内监督条例里面也涉及一些问责的手段和条件。所以我们现在的问责机制，很多地方是重合的，如何整合是一个很大的问题。不整合会出现什么情况呢，比如发生大火，到底使用行政问责还是党纪问责，有的地方使用行政问责，有的地方使用党纪或者其他的问责，需要进一步整合、统一规范。
