第六章 完善我国基层腐败防治的对策研究
我们国家正处于制度创新阶段过渡和发展的社会转型时期。因此，必须采取有效的对策来预防和治理腐败，结合国内的实际情况，根基在基层乡镇和农村，关键在基层干部。所以反腐败绝不能“抓大放小”,在拍虎的同时，密切关注基层小官贪腐的现象，持续不断加强基层党风廉政建设和反腐败工作力度，杜绝乡镇基层滋生腐败的客观条件和主观因素，有效遏制“小官大贪”现象。
第一节 建立健全乡镇基层权力制约和监督机制
一、强化乡镇党政“一把手”主体责任
乡镇基层党组织责任落实不到位，对侵害群众利益的问题屡屡发生推诿扯皮现象，损害干群和党群关系。为防止个人专断和个人说了算的情况，基层党组织党政“一把手”,要肩负起主体责任。在实际工作中，必须坚决落实中央关于党政“一把手”不直接分管人事、财务、基建等工作的制度规定，对重要事项实行决策、执行、监督权相分离，促进班子成员间的制约和监督。
注重主体责任向基层党组织延伸，形成镇级、村居党组织二级主体责任架构，通过规范权力运行流程，全面落实责任清单、确定责任项目、推进过程管理。
将落实“两个责任”的有关内容，列为村居以奖代拨等考核的重要内容。对于有些部门和岗位的自由裁量权要细化裁量标准和幅度。对重点领域和岗位工作人员严格实行回避制度，并定期进行岗位轮换交流。完善基层内部管理制度，坚持重要事项集体决议并做好相关记录，健全完善民主决策机制，对于决策实行终身负责制；推进配套措施保障落实，规范权力在内部运行的管理，推进基层权力运行公开化、规范化、制度化。纪检监察机关作为执纪机关，执纪审查离不开党委和政府的支持。如果纪委的查处工作不重视、不支持，案件查处工作则难以搞好。
继续保障涉及群众切身利益的事项、在违纪案件多发的涉农补贴、土地管理、工程建设、财务管理等领域梳理廉政风险点，有针对性地开展风险防控和综合施策。督促腐败易发多发领域和环节的事项向社会公开，督促基层各单位落实“三公”等方面的配套制度，完善工作程序、规范有关内容、严格管理经费，从严督查。
二、加强对乡镇权力运行的制约和监督
权力的正确使用是避免基层干部违纪违法的重要保证，是防止腐败产生的重要途径。目前基层的权力制约和监督机制，主要有自上而下和自下而上的监督，需要进一步加强党内和党外监督系统与内部和外部监督体系监督的密切合作，形成一个全面、系统的监督体系和网络，调动一切可监督的资源充分发挥监督作用。目前，我们应该完善乡镇监督机制，特别是突出监督机制的关键是保障乡镇纪委成为独立性和权威性监管机构，主要是为了解决基层干部过于集中的权力，形成一个相互限制权力的模式。通过对过于集中的权力在部门和人员中进行合理分配，相互制约并达到相对平衡，并以此作为监督机制建设基础，建立适应社会发展的的权力运行机制。
赋予每一位基层干部都能作为权力运行中的监督者职能，建立适应社会发展的的权力运行机制。要创造监督条件，大力推进党务活动的公开、政务活动的公开；突出监督重点，加强对重点领域、重要部门、关键岗位的人员的监督，对他们手中掌握的人权、财权、物权进行事前监督、事中监督和事后监督。强化乡镇纪委的同级监督，纪委办案或选人用人以上级纪委为主。
三、增进乡镇各部门相互制约力度
我们应该明确权力监督的法律地位，避免产生法治建设在中国乡镇虚化弱化，加大基层干部对权力监督与制衡关系的认识。但与此同时，不能用监督来替代制衡。就反腐败来说，中国还有很多需要完善的地方，通过对各种权力腐败行为以法律法规形式予以明确，尽可能从根本上防治和治理腐败。针对违纪违法的腐败行为在基层的多发高发，乡镇人民政府可探索构建一套合法、合理、具有可操作性的监督制约机制试行。突出对某些公权力相对集中、腐败高发领域等权力加大监督力度的同时，适当对部分少数人的权力进行有序分解，让每一个部门、每一位基层干部都能作为权力运行中的监督者，对权力运行进行制约。在基层干部中构筑以道德制约权力的机制，建立和健全基层干部的道德规范档案，强化干部道德的自我约束和外在约束。
四、落实“两个为主”推进乡镇纪委办案
落实镇纪委书记（纪检组长）提名任免机制。推荐乡镇纪委书记、副书记任免或交流，事先需书面报告区纪委，由区纪委协同组织部向区委提出任免或交流意见；纪委查办违纪案件工作中，线索处置和纪律审查在向同级党委报告的同时，必须同时向上级纪委汇报，真正体现出以上级纪委领导为主，解除了基层办案人员后顾之忧。完善办案协作机制，推行办案协作区域化制度，成立由区纪委常委或监察局副局长任组长的办案协作区域工作领导小组，负责全面组织领导工作。不仅从制度上整合了办案资源，加强了线索处置，提高区域的办案质量和效率，而且加强了上级纪委对基层纪委的直接领导和指导，对基层党委权力的行使形成了制约和监督，有力推动腐败案件查处，加大违纪审查力度。
完善约谈函询机制。实行区纪委书记、副书记约谈乡镇基层纪委书记制度，必要时成立约谈组深入基层进行当面约谈。督促基层纪委积极落实“三转”要求，聚焦监督执纪问责主业主责，厘清监督职责，把精力集中到基层党风廉政建设和反腐败工作上，同时按照中央八项规定精神监督从严、快速进行问责，做到监督不留死角、履责不越位、问责不错位，对落实“三转”和履行党风廉政建设纪委监督责任不力的，由区纪委主要领导约谈，必要时进行批评教育、诫勉谈话，甚至启动问责机制。
第二节 大力推进乡镇体制改革和制度创新
一、加大乡镇行政体制改革
尽管社会学家指出中国腐败现象的多种不同原因，但是，归根结底，中国腐败问题的很大一部分根源在于社会主义制度本身。只有合理调配人员编制，优化党政事业机构设置，通过减权放权让基层政府承担更多的便民服务工作等方式，建设服务型政府，抓住关键解决政策执行落实到位的问题。紧密围绕民生问题，关注改善群众切身利益，加强公共服务水平，依照需求发展强化公共服务。解决好与责任的问题，不断提高和完善乡镇政府职能，逐步建立一个高效、符合乡镇组织结构和运行机制，促进乡镇政权的由管理型政府向服务型政府转变，改善乡镇公共服务和社会管理现状，通过基层政权建设促进基层政府在社会管理水平上的提升。
乡镇纪委作为办案部门在基层政权中发挥了明显腐败惩治功能，但是反腐败工作长期以来一直强调防治结合，但在基层纪委发挥的预防腐败功能相对比较薄弱。一个方面是预防腐败受重视的程度明显不如惩治腐败，传统观念下基层乡镇通常认为反腐就是办案，而设想成立的反腐独立机构可以与纪委相辅相成，并不是一个专门反腐败机构，不具备调查权力，但有权利就基层经常出现的铺张浪费，滥用权力，管理不善，慵懒散、不作为等问题进行调查，成立这样的机构是出于预防腐败的需要，而腐败调查发现线索处理依法应当移交给纪委或司法机构。惩防并举必须保持预防腐败机制和惩罚腐败机制不断协调，在基层探索和推广预防腐败机构，适当参与健全预防腐败体系建设，包括建立乡镇干部财产申报，工程建设招标投标的操作，土地转让、产权交易、政府采购、职业道德规范等制度规范的制定，提高和完善预防腐败系统的方法和手段。并在研究中找到政策缺陷、腐败预防系统漏洞并进行修复；防止权力滥用、寻租所产生腐败的制度因素。
二、推进乡镇财政体制改革
在基层乡镇人民政府，财政财务管理工作对维护乡镇基层政治权力正常运行和当地社会稳定，起着非常重要的作用。近年来，随着财税体制改革逐渐深入，乡镇及农村金融的地位，财务管理已经吸引了许多社会上的关注，政府对乡镇财政、农村财务的要求越高，管理越来越严格，但乡镇政府仍然存在有法不依、有章不循、打擦边球现象。乡镇财政部门应因材施教，就乡镇基层干部现状因地制宜的加强乡镇领导干部财政、财务知识的宣传，提高财政和财务管理规章制度执行率，加强乡镇资产管理。原来模式下的镇级推行的财务公开制度，往往只是走过场、装样子，公布一些无关紧要的账目，把一些见不得光的账目藏匿于背后，要改革乡镇财政管理模式，实现“镇用区管”模式。
于此同时，应该高度重视乡镇财务人员队伍建设，人事部门在乡镇财务人员分配上听财务部门的意见，并将熟悉财务知识，精通业务和政治素质高的人员选入财务工作岗位，以适应形势的需要。在乡镇部门明确会计和出纳职责，并建立相互制约的工作模式，通过对财务人员的业务岗位、政治思想培训，进一步改善会计人员的业务素质和政治思想素质。
三、健全乡镇工程建设领域制度建设
按照国家规定，200 万以上工程须实行公开招标，对 200 万以下工程没有规定必须公开招标。我区 10 多年前以区级文件规定，20 万-200 万工程实行邀请招标。这一措施对规范我区政府性工程项目起到了重要作用。但随着形势的变化，已不能完全适应当前的形势，主要是 20 万-200 万工程数量较多，招投标管理部门耗费大量精力来实施此类招投标，行政效率受到较大影响。为此，青浦区日前对这项制度进行改革，实行 20 万-200 万工程“短名单”制度，从合格企业中随机选取施工单位，以进一步提高效率，突出监管重点。通过切实有效的招投标体制改革，在发包、评标及标后管理等环节，及时公开招标信息，减少人工方式评标，标后注重事后监管延伸等方式，改变以往体制的漏洞。
以某镇为试点，镇属建筑公司退出市场。改变目前由镇属建筑公司优先中标的做法，实施完全市场化的招投标。镇属建筑公司除非有自己独立施工队，能严格按照《建筑法》组织施工行为，否则退出建筑市场。施工公司转型为管理公司，协助开展建设工程管理；原来的施工资质通过交易平台公开挂牌转让；原有人员通过新公司录用、资质受让方录用、买断工龄等方式安置。强化建设工程领域管理，完善改革措施，保障改革目的实现。明确改革后的公司职能，合理划分其与镇规保办的职权，简化管理层级和环节，防止权力变异。
四、探索符合乡镇实际的选人用人、轮岗机制
改变乡镇中选人用人机制，应该通过民主决策公平、公正公开的竞选，杜绝暗箱操作。实行严格的乡镇干部任期制度，不能无限期的担任同一职务和长时间在同一岗位。实行定期的乡镇干部岗位交流制度，对重要领域、重点部门、关键岗位的乡镇干部及时进行部门或岗位交流。探索制定“乡镇干部离任交接工作制度”,使基层干部离任交接工作更加科学规范。制度中应当明确交接的内容，交接时间期限，并列明清单，做到权清责明，公开透明。严格方法程序，确保交接规范有序，党委政府研究确定基层乡镇干部职务调整后，组织人事部门向离任的基层干部发出《离任交接通知书》，基层干部按照规定填写《离任交接表》，并分别送达镇纪委、审计部门等部门进行审核。在各有关单位审核结束后，由人事部门召集所有有关单位代表办理书面交接手续，从而确保离任交接工作规范有序。严明纪律要求，要求离任基层干部在规定的时限内移交事项及提交真实、完整的交接资料，并对离任乡镇干部进行经济责任审计，做好审计结果运用，把监督与管理干部有机结合起来。
五、完善制度建设有效发挥作用
当前中国正处于改革矛盾期，结合对国外先进经验的研究和吸收，制度建设在腐败预防和治理过程中起着尤为重要的作用。进一步加强制度建设，堵塞系统漏洞，消除可能的腐败，加快社会主义民主法治建设的步伐，为法治反腐打下坚实的基础，建立一个让民众满意的廉洁政府。完善反腐败法律和规范国家行政公职人员的从政行为；加快制定专门反腐败等相关法律，通过制度建设，保证其在惩治和预防腐败体系充分发挥作用。通过法制建设和制度创新，形成一整套权力监督制约和平衡机制，集教育、监督、预防、惩治为一体的防治理腐败体系，使权力运行规范有序、清正廉洁。
重视党内外群众来信来访，形成一套完备的乡镇举报和申诉制度等，并且要形成信访与纪委线索移送机制，不能存在搞定就是水平、息事宁人的思路，更多的应该是按照法律规定办。没有案件线索，即使办案能力再强也是“巧妇难为无米之炊”,多渠道拓展案件线索来源，摒弃“不告不理”的错误观念，建立健全奖励提供案件线索者的相关制度。充分发挥信访主渠道作用，从来信来访举报、审计、巡察、信访部门移送等广挖深挖案件线索。建立健全与相关职能部门相互移送案件线索制度，加大与周边省市的联动，加强区域化线索移送机制。进一步加强从干部离任经济责任审计、干部选拔任用、重大事项申报等组织工作中查找案源。
第三节 惩防并举推进乡镇腐败治理
中国是人口众多、正经历着经济、政治体制等深化转型的发展中大国，而乡镇基层所反映出复杂性远远超过预期。要清醒地认识当前中国基层腐败的严峻复杂形势，客观分析当前中国乡镇新发生的腐败现象的特征，进一步探索权力运行轨迹制约和监督方式来消除腐败存量。
一、严惩乡镇党员干部腐败
从大量违纪违法案件的特点来看，大量基层干部、关键岗位干部是腐败侵蚀的主要对象。惩治腐败，必须从严。通过加大审查力度，加强腐败防治的威慑力，结合监督，改变当前基层腐败中惩罚缺乏震慑力、宣传教育缺乏说服力，制度规范缺乏约束力，监督乏力等问题。严格依纪依法查处基层腐败案件，必须依纪依法处理，坚持实事求是，事实清楚，证据确凿，定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。坚持抓早抓小，动辄则咎让纪律和规矩成为不可触碰的底线。加强与上级纪委、公安、审计等部门之间的协调和跨区域合作，通过跨部门和区域化的协作加大对乡镇干部的惩治力度。
现阶段反腐有了一些成绩，但很多问题停留在“不敢”上，还远远没有形成“不能”和“不想”.腐败易发多发的现状依然没有改变，而且腐败问题在乡镇呈现出窝案串案、基层大案频发的特点。纪检监察干部执纪松、宽、软的问题在乡镇地区普遍存在，在纪检监察部门执纪问责的时候，喊冤的多、叫屈的多、说情的多、希望从轻发落的多；我们有些纪检干部耳朵根子软、腰杆不硬，在执纪监督上畏首畏尾，教育批评不及时，该查处的不查处，甚至问题已经比较突出了还遮遮掩掩。纪检监察干部只有通过严格执纪，才能用人民赋予的权力行使好管理职能，将权力庇护大多数人的利益，惩处小部分破坏群众利益的腐败分子。
我们必须树立执纪不严就是过失的理念，通过严格执纪维护纪委的形象和威信。王岐山书记指出：“推进党风廉政建设和反腐败斗争，压倒一切的是必须从严。”没有从严的要求，没有治理的举措，一切都是空谈，已经取得的成果也会丢失掉。
二、加强乡镇财务审计监管
严厉执行“乡财区管”的有关规则，落实公务卡管理规定，严格督查“三公”经费、培训费、工会经费的使用情况，并将检查延伸至各单位所属下属基层单位，做到全覆盖。乡镇政府要注重审计和审计结果的运用，针对街镇公司和集体资金管理等方面的薄弱环节，研究分析案发原因，督促职能部门制定实施关于对镇（街道）所属公司加强监管的若干建议。有效发挥乡镇审计的监督作用，强化对乡镇部门、村级财务监管，推行乡镇干部任期和离职经济审计。主管部门应推行内控，强化专项监督，做到优势互补，形成合力，加强工作的主动性，在事前防备上下时间，研讨树立长效监视机制，充分发挥职能部门作用。建立固定资产台账，定期清理，严禁设立账外资产或公物私用。标准化、程序化对资产进行处置，对乡镇出售或租赁资产和土地转让等，有必要实施严格的资产评估，公开转让手续或程序，便于公众监督。
三、建立乡镇广泛参与的监督网络
反腐败需要加强民众的舆论引导，在当前的文化传播手段中，电脑、手机、电视成为新形势下的反腐倡廉重要教育平台。充分利用这些平台进行党风廉政建设和反腐败斗争的宣传和引导，广泛让干部和群众积极参与。同时，科学运用互联网手机等快速高效平台，让互联网成为宣传反腐倡廉信息的重要窗口，让更多的公众参与到监督网络中来，引导基层党员干部做到廉洁自律。政府要改变思路，虚心接受舆论监督。一个服务型政府，就需要民众群策群力监督提意见，完全不需要害怕舆论，对既有的问题遮遮掩掩。通过利用大众传播媒体等手段，可以更好地了解到政府是否存在“三公消费”等滥用权力的行为，从而进行一场全民反腐的战役。
四、反对“四风”,营造乡镇廉洁氛围
深入推进基层廉政文化建设，创造良好的乡镇基层廉政文化氛围，为规范乡镇干部行为起着指导和规范作用。首先，在乡镇基层创造一个良好廉洁的政治文化氛围，引领整个地区积极向上，追求廉洁文化，通过宣传教育引导、制度管理约束、督促监督制约的方式，不断将建设廉政建设和反腐败工作引向深入。其次是加强乡镇基层干部的思想教育，创造良好的舆论氛围，在广大基层干部和民众建立倡导诚信的新社会时尚，营造清正廉洁的舆论环境。再次是加强基层办案人员的责任感和监督意识，并切断了体制内的腐败文化的传播渠道，堵塞腐败文化的形成和传播的源头，严厉打击潜规则和腐败在基层的泛化，在反腐倡廉上提供有力廉政文化的制度保障。
反腐倡廉建设必须从教育抓起。加强基层干部的政治思想，形成正确的权力观，强化人们的民主法治意识，尤其加强基层干部的法治观念和监督意识，在基层形成良好的以法促廉的廉政文化氛围，提升执政党和基层政府服务民众的形象，消除腐败滋生的土壤。作为另一种辅助手段，道德预防强调的仍是基层干部的自我约束，通过长期不间断的政治思想和法治教育，能在一定程度提高基层干部的道德水平，使其发挥内心感化作用。
加强反腐倡廉教育的连贯性和完整性，加强预防风险管理。目前，基层干部面临复杂的社会环境带来的越来越多的诱惑。传统观念中的意识形态和道德领域也出现了一些新的问题，一些原有的道德规范不能适应新形势下，越来越多的人在思想和价值观上呈现多元化趋势。许多干部缺乏社会责任感和公众意识，也缺乏诚实和自律风险意识。在这种情况下，有必要促进诚信、风险预防管理，并促进他们提高思想政治素质和廉洁从政意识。
第四节 创新乡镇腐败防治的技术手段及对策
一、加强“大数据”科技反腐力度
根据中纪委的网站公布情况来分析，在 2015 年 7 月至 12 月，860 起被中纪委通报的群众身边的“四风”和腐败问题中，涉及人员超过 1040 人。这其中，处级干部 20 多人，科级和科级以下干部 390 余人，乡镇村干部超过 630 人。乡镇基层干部在公布的数据中占比超过一半。目前我国反腐败工作还局限于权力反腐、个案反腐，存在个人决策或小范围人决策情形，另外存在于民间的反腐也是新生力量，在实践中，传统防治腐败的方法在面临新形势下已经显力不从心，需要利用大数据思维与科技方法形成与构建制度反腐、系统防腐的反腐败工作模式。
从之前中纪委网站通报的情况进行分析，腐败案件查处平均每周 4 名“老虎”“苍蝇”被拍，单日纪录为 12 名。从案件查处数量来看，会发现中央“打虎拍蝇”的力度出现攀升趋势。进一步分析，还可以看到“老虎”“苍蝇”更为详细的地区分布。在网络反腐和民众监督越来越给力的趋势下，政府可以运用大数据分析加强反腐力度。通过运用大数据等技术，能迅速有效发现问题，提高发现违纪违法线索的效率，对腐败进行更有效，有方向性的打击。手机反腐 APP、微信微博反腐都是一个可以让公众参与的途径，大数据时代让反腐乘上“互联网+”
思维开启反腐的大众化模式，通过便捷有效的新技术来督促基层违反四风的整改，群众的反腐热情进一步得到激发。
二、推进乡镇防治腐败的激励机制建设
在基层要充分发挥激励保障导向作用，让基层干部纪检干部能充分运用党政纪处分、组织处理、谈话函询等手段开展纪律审查工作。在信访举报管理、问题线索研判、违纪审查和执纪审理等环节，都要以“四种形态”为标准将纪律挺在前面，让每一环节都能设置关卡随时提醒、教育、警醒基层干部。对腐败的零容忍重视抓早抓小，通过谈话函询加强轻微违纪行为的提醒教育功能，让每一位基层干部深切感受到纪检监察部门不是处理人，而是帮助和挽救。纪检部门要从防治腐败的角度出发对违纪违法案件剖析问题产生的原因，必要时进行通报，提出建议和整改措施。在对基层的同志严格教育管理的同时，也要给予必要的各类支持和激励。经济待遇政策适度向基层倾斜；提升基层干部职业荣誉感和归属感，从实际出发帮忙和解决基层干部的困难和满足他们的合理要求，使他们在工作和生活上获得满足和成就感，进而能忠于职守，抵制基层所面临各种糖衣炮弹。适当条件下，试点试行以俸养廉，为“不愿腐”的提供必要的经济条件。同时，通过有效的方式监督其职务行为和申报财产收入，进一步加强基层干部抵制腐败的能量，使其真正从思想深处达到不想腐，从而改变要么是“好干部”、要么是“阶下囚”的被动局面。
三、健全乡镇廉政教育效果考核责任制
在中国传统观念中，弘扬的是一种以德服人的传统，要通过对廉政教育的考评唤醒基层干部的自我约束意识，引导基层干部用好权力，服务好基层，根除资深腐败的土壤，通过建立廉洁基层干部的良好形象，发挥的榜样的作用和影响力，塑造一群诚实守信、公平公正、清正廉洁的基层干部，形成廉洁的社会风气，可以尝试建立领导干部参加廉政教育情况实行登记备案制度，建立领导干部廉政教育档案，列入年终党风廉政建设责任制考核，并作为基层干部职务升迁、变更的参考依据。
四、发挥社会组织防腐职能
当前，社会组织的服务性、公益性、自主性等作用在实践中没有得到充分发挥，另一方面，现有的社会组织的可信度不高，有的甚至成为腐败的一个环节。从项目审批、工程建设、征用评估、企业重组、产权交易帮助当地经营项目等，都有一个特定的社会组织参与其中。社会组织的各种腐败和公共权力制约不足密切相关。一些社会组织本身与基层政府的办公室人员，办公地点重叠，功能交叉等等。甚至一些公益为目的的社会组织运作缺乏透明度，为腐败滋生留下空间。
在现阶段，必须明确不同类型的社会组织的职责和责任，活动边界，其与政府的关系，使社会组织具备其在担任社会职责的独立性和权威性，要以国家法律的形式规定其内部运作透明公开。凡是负有社会管理职能的社会组织涉足的领域和事项，和政府之间的关系，都需要接受社会监督。公益性社会团体必须经过民主程序，民主决策，财务披露来适应社会民主的发展，以达到社会组织的健康发展。社会组织要逐步建立与政府管理和公共服务职能相适应的制度与机制，从而消除腐败滋生的土壤。
