1 绪论
1.1 研究背景
近些年来，各种公共场所的安全事件频频发生，给社会公众的日常生活带来了诸多不利影响，也干扰了经济社会的正常运行。同时，这也给政府部门的公共管理工作增添了诸多压力。在一些大规模公共安全事件中，政府部门通常是利用财政资金对社会公众进行经济补偿。这种方式有时会引发社会公众和公共管理部门之间的责任纠纷，影响公共管理工作的效率，也在一定程度上增加政府部门的财政支出压力。在此背景下，针对各种公众责任风险，各个公共管理部门逐步完善其社会公共风险管理方式的必要性日益凸显。
针对各种公众责任风险，政府部门逐步开始通过购买责任保险等方式来完善责任风险管理方式。整体而言，这些公共安全事件所涉及的公众场所相对较为广泛，其责任主体一般为机关和事业单位。然而，这些责任主体大都属于公益性部门（如：
博物馆、纪念馆、体育馆、公园和公共交通设施等），大都没有相应的业务运营收入来源，尚不具备独立承担公众责任的能力。同时，有一些责任场所由多个部门共同管辖，各责任主体难以厘清各自所应承担的公众责任，这容易引发部门之间的公众责任归属纠纷。为此，一些地方政府逐步开始与保险公司展开合作，统一为各类政府机构购买公众责任保险，以转移其在公共管理活动中所面临的各种公众责任风险，切实维护社会公众的利益，同时也可以提升政府部门社会公共管理职能的稳健性。
在试点工作方面，北京和武汉等地区的政府部门已经与保险公司展开了诸多方面的合作。2011 年，北京市西城区政府开始与中国平安财产保险股份有限公司展开合作，进行政府机构公众责任保险试点，以逐步完善政府部门的公共管理模式。
2013 年 1 月，湖北省襄阳市政府开始在全市推行“一元民生保险”,其所覆盖的责任范围为：见义勇为救助责任和自然灾害公众责任。2015 年，该险种的责任保险已扩展至 6 种（见义勇为救助责任、自然灾害公众责任、井盖公众责任、重大刑事案件事后补偿责任、恐怖事件造成的人身伤害责任、行政区域公众责任）。2015 年 8月，针对“城市绿化管理养护不及时”所产生的一系列问题，武汉市政府出资 81 万元用于投保行道树公众责任保险，总保险金额达 2 亿元，以强化城市绿化管理过程中的风险管理工作。通过投保该险种，政府部门可以有效处理行道树和城市公园等公共场所树木倒伏和高架桥盆栽掉落等因素造成的责任纠纷问题，为社会公众提供诸多便民服务。
在政策环境方面，我国针对政府公众责任保险等责任保险出台了一些鼓励性政策。2014 年 8 月，《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称保险业“新国十条”）正式出台。依据该文件，我国今后将更加注重发挥责任保险的风险管理功能，强化政府政策支持和市场运作等相结合的责任保险发展模式，逐步在与社会公众利益紧密关系的领域（如：环境污染、食品安全、医疗责任和校园安全等）推行责任保险，并逐步开展强制责任保险试点工作。同时，我国将逐步发展产品责任保险、职业责任保险和公众责任保险等责任险种，充分利用保险公司专业化的风险管理能力，利用多样化的责任保险产品为社会公众提供多重保障服务。该文件针对责任保险的指导意见，为政府公众责任保险在国内的发展提供了制度基础和政策方面的支持，从而有助于充分发挥政府公众责任保险在社会公共管理中的重要作用。
随着区域性试点工作的逐步展开，以及保险业“新国十条”等政策性文件的指导，政府公众责任保险的市场化运营将会趋于深化。投保政府公众责任保险，不仅有助于政府公共管理部门转移其所面临的各种公众责任风险，逐步缓解政府部门的财政支出压力，而且促进了社会公共管理活动的有序运行，同时也拓展了保险公司的业务收入来源。由此，政府公众责任保险实现了政府部门、保险公司和社会公众利益的相互融合，因而呈现出较好的经济和社会效益。
在不断探索和实践的基础上，通过开展各种试点工作，政府公众责任保险将有助于保障和改善民生服务，完善政府部门的社会公共管理模式，同时也可以促进经济社会的不断发展。为此，我们需要对政府公众责任保险的相关资料进行梳理，了解政府公众责任保险在国内的发展状况。同时，结合政府公众责任保险一些试点工作的案例分析，本文对国内的政府公众责任保险的发展路径进行了系统分析，并提出了一些有针对性的政策建议，以促进该险种在国内的进一步发展，进而促进政府部门公共管理职能的不断创新。
1.2 文献综述
随着一些试点工作的展开，研究人员针对公众责任保险逐步开始进行了一些相关的研究。目前，相关的研究大都集中在公众责任险的必要性、制度体系、市场现状及相关问题、经验借鉴和政策建议等方面。整体而言，相关的文献资料主要集中在局部方面的分析。
政府公众责任保险涉及政府部门在公共管理过程中所应承担的各种责任。针对政府责任，研究人员不同角度进行了相关分析。田思源（2006）认为，政府责任主要包括政治责任、道义责任和法律责任。在政府公众责任保险中，政府责任主要是指法律责任，即政府部门在公共管理过程中所产生的民事侵权责任。
目前，我国的责任保险在财产保险市场中所占的份额一直徘徊在 3-4%之间对此，研究人员从制度体系和市场等角度进行了相关分析。
谢书云（2008）在分析国内外责任保险市场的基础上，认为经济发展水平和制度体系是我国责任保险市场发展缓慢的主要影响因素。我国责任保险的发展需要以法律制度的构建为基础，并强化保险公司经营的专业化水平。同时，监管部门需要强化风险管理，防范道德风险和逆向选择等各种风险，并对责任保险给予更多扶持政策。
张东昱（2009）从政府经济管理职能角度对责任保险进行了研究，并认为，法律体系的不完备，以及诉讼制度在公平性等方面的缺陷，使得责任保险的社会管理职能没有得到充分发挥，这需要政府部门强制实施责任保险制度，进而不断完善侵权责任制度体系。同时，保险公司需要从保险责任范围、费率厘定和风险监控等方面加强道德风险防范，进而不断完善责任保险制度。
Christian Lahnstein（2011）基于再保险人的角度分析了侵权责任法与责任保险之间的相互关系，认为二者之间存在一个较为复杂的相互影响过程，并且在不同的国际环境中也有所差异。
在对国内的公众责任保险研究的同时，一些研究人员逐步梳理了国外的责任保险在制度等方面的特点。杨华柏（2009）对德国责任保险的法律体系进行了具体研究，梳理了侵权法和责任保险之间的相互关系。在此基础上，其认为，中国和德国同属大陆法系国家，德国在责任保险立法方面的相关实践经验可以为中国所借鉴。
在以往的实际案例中，司法人员在判定侵权责任归属时应保持独立性，而不应受责任保险的影响，即坚持侵权责任和责任保险之间的相互分离原则，从而在侵权法体系下逐步推动责任保险的发展。
李瑞红（2014）对英国和美国等国家责任保险的法律体系进行了具体分析，并认为我国责任保险法律体系的构建，需要以进一步明确相关的责任主体为基础，并以政府部门的各项政策支持为必要条件。
方晓栋（2015）对美国公众责任保险的市场现状和特点等方面进行了分析，并认为国内公众责任险的发展需要重视法律制度所发挥的约束作用，突出政府部门的引导和鼓励所发挥的重要作用，同时要发挥保险行业协会在信息共享和展业工作支持等方面的积极推动作用。
针对政府公众责任保险当前的市场现状，结合国外责任保险的有益经验，一些研究人员从多个方面提出了相关的政策建议。童元松（2010）认为，我国公众责任保险的发展需要以立法的形式加以强制约束，并以若干公众责任险险种为试点逐步推行强制公众责任保险，同时要强化公众责任保险的市场竞争和运营监管，以规范其市场运营秩序。
唐金成和孙灵刚（2011）梳理了我国公众责任保险的发展历程和现状，并指出我国公众责任保险的发展需要从相关的法律体制构建方面着手，同时要注重公共管理部门之间的工作协调，从而充分发挥其协同效应。
孙蓉（2013）认为，《中华人民共和国侵权责任法》关于侵权行为和侵权形态的相关规定更为明确。该法的实施将逐步改善责任保险市场的供求，加速责任保险产品的更替。在发展对策上，我国需要在关乎民生的领域实行强制责任保险，保险公司需要注重产品的多样化供给，同时应提升责任保险专业人员的各项技能。此外，责任保险产品可以采用免赔率，以强化投保后的风险管理工作。
张瑞纲（2011）认为责任保险存在四种类型的道德风险：保单持有者道德风险、责任保险索赔者道德风险、司法系统风险和承保人道德风险，而后三种道德风险属于责任保险所特有的风险。在司法审判过程中，司法人员须采用事故责任模式（法国模式），而非责任保险模式（美国模式），司法系统同时要保持独立性，以免受到责任保险的干扰。在承保人方面，保险公司需要强化对承保人员的培训工作，在保单设计过程中应保持赔偿项目的适度性，不宜附加种类众多的赔偿责任项目。
1.3 研究内容和方法
1.3.1 研究内容
本文的内容主要有五部分组成：（1）绪论 绪论部分主要介绍本文的相关背景、研究现状、研究方法、创新之处及不足之处，以对本文的研究思路进行初步阐述；（2）政府公众责任保险的基本理论 本部分从相关概念和特征方面对政府公众责任保险进行了简要的论述，以明确该险种的内涵；（3）开展政府公众责任保险的必要性和可行性分析 本部分从多个方面论述了政府公众责任险的必要性和可行性，从而为该险种的发展提供相关依据；（4）政府公众责任保险的运营模式分析 在上述论述的基础上，该部分北京市西城区、上海市和襄阳市的相关案例进行了梳理，从中总结出该险种的运营模式，从而为该险种在国内的进一步发展提供分析思路；（5）发展政府公众责任保险的政策建议 在系统论述的基础上，本部分从制度体系构建、市场需求和市场供给角度分析政府公众责任险的发展思路，并提出了一些相关的政策性建议。此外，通过对政府公众责任险的系统分析，本文在此基础上进行了总结，从而概括出本研究针对政府公众责任保险所持有的主要观点，并突出了相关的政策建议。
整体而言，本研究的论述思路为研究背景--市场概述--必要性和可行性--相关案例分析--政策建议--结语。通过系统的文献资料分析和研究，本文旨在突出发展政府公众责任保险的必要性和可行性，并为该险种在国内的发展路径提出一些针对性的政策建议，以充分发挥政府公众责任保险在社会公共管理过程中的重要作用，进而促进我国经济社会的持续健康发展。
1.3.2 研究方法
（1）文献分析法
在分析过程中，本研究对相关的文献资料进行了分类整理和详细分析。整体而言，这些文献资料包括法律法规、经济学基础理论、责任保险市场状况、政府公共管理职能和宏观经济运行状况等方面。通过系统的文献资料分析，本研究对政府公众责任险的市场现状有了整体性的把握，从而使论文的内容具有更强的针对性。
（2）宏微观结合法
在论述过程中，本研究将宏观制度体系因素和微观主体因素进行了融合。由于多方面因素的制约，我国的政府公众责任保险发展上处于初始阶段，需要从多个方面逐步加以改善。在发展对策和建议部分，本研究不仅从法律制度和税收制度等宏观制度层面进行了总体阐述，还针对市场运营中各个市场主体方面进行了详细分析，使政府公众责任保险发展思路的相关论述更为系统而全面。
（3）案例分析法
在整理相关文献资料的基础上，本研究对政府公众责任险的一些个案进行了详细梳理和具体分析。通过了解北京等城市的政府公众责任保险试点工作的责任范围和运营模式等方面的内容，本研究对该险种的发展现状、特点和发展趋势有了更深层次的了解。在此基础上，本文从个案中逐步归纳出政府公众责任险的一般发展思路，从而为该险种的全面推广提供一些有益的思路借鉴。
1.4 本文的创新之处与不足
1.4.1 创新之处
针对本文的研究方向，本文的创新之处主要体现在以下两方面：
第一，本文的研究角度较为新颖在现有的文献资料中，研究人员对公众责任保险的研究主要集中在：（1）公众责任保险的必要性和现实意义等；（2）公众责任保险在某一行业（如：餐饮场所、电影院和商场等区域）的发展研究；（3）国内公众责任险现存的问题和对策研究；（4）国外责任保险市场的发展及其对我国的借鉴意义（5）国外责任保险法律制度及其有益借鉴。整体而言，当前所发表的论文主要集中在局部研究上。此外，由于公众责任保险在国内尚没有受到监管部门的足够重视，其在财产保险市场中所占比重长期以来一直较低，整体上处于边缘化状态。公众责任保险案例资料的不足，以及相关的研究资料的缺乏，使得针对该领域的相关研究工作一直没有取得较大程度的进展。
在政府公众责任保险方面，有针对性的研究则更为匮乏。目前，该险种的相关文献资料主要包括：（1）政府公众责任保险的试点工作案例；（2）推行政府公众责任保险的必要性和重要意义；（3）政府公众责任保险在国内发展所存在的问题。整体而言，这些文献资料大都是关于该险种市场化发展的一些初步分析，研究人员尚没有针对政府公众责任保险进行一些较为系统化的研究。
针对政府公众责任保险当前的市场状况，本研究将从多个角度对该险种进行了较为系统的分析。本研究的突出特点在于：（1）系统性 本研究针对政府公众责任保险在研究背景、整体概况、必要性及可行性、运营模式和相关政策建议等方面进行了详细的梳理和分析，论文内容较为全面，研究体系相对较为完整；（2）详实性 本研究采用的数据和其它相关资料均通过查询诸多最新的文献资料获取，反映了政府公众责任保险的最新发展状况和研究进展，从而使本文的论据更为充分，老师过程具有较强的针对性；（3）实践性 在系统分析相关文献资料的基础上，本文对政府公众责任保险的市场状况进行了详细的梳理，并融入政府公众责任保险的一些最新的实践案例。通过多方面的论述，本研究针对我国政府公众责任保险的发展思路提出了一些针对性的政策性建议，因而具有较强的实践性和时效性。
第二，本文具有较好的实践基础
近些年来，由于社会公共安全事件时有发生，一些大规模公共安全事件的损失最终可能由政府部门承担，一定程度上增加了财政支出压力。在此背景下，一些地方政府开始尝试利用公众责任保险来转移其所面临的公众责任风险，以逐步完善机关和事业单位的公共管理职能。2011 年，北京市西城区政府开始与中国平安财产保险股份有限公司展开合作，进行政府公众责任保险试点，以逐步完善政府部门的公共管理模式。目前，北京市西城和海淀等 12 个区政府已陆续购买政府公众责任保险等民生保险，为社会公众提供了近 13 亿元的公众责任风险保障。此外，湖北省武汉市的“行道树公众责任保险”和襄阳市的“一元民生保险”也已经开始推广，逐渐受到社会公众的认同。
在北京、武汉和襄阳等地区进行政府公众责任保险试点的背景下，该险种将在国内积累更多的实践基础。同时，基于保险业“新国十条”等文件对公众责任保险的政策支持，以及相关法律制度的逐步完善，政府公众责任保险将获得更好的发展环境。通过区域性试点工作的基础积累，政府公众责任险在制度体系、运营模式和监管政策等方面将趋于完善，该险种的市场化运营将会更进一步。今后，政府公众责任保险将逐步由理论基础转向具体实践，由碎片式试点阶段逐步过渡到全面普及阶段，其潜在的市场需求将会进一步凸显，并将呈现出持续向好的发展态势。
在此背景下，本文对政府公众责任保险进行了系统的分析和论述。通过参考公众责任保险的一些相关文献资料，本文从该险种的内涵、必要性与可行性、运营模式和政策建议等方面进行了梳理。整体而言，本研究对该险种最新的文献资料进行了梳理，融入了不同地区的相关案例资料，体现了政府公众责任保险的最新进展，可以为该险种在国内的进一步发展提供一些思路借鉴，因而具有较好的实践基础。
1.4.2 不足之处
针对本文的研究方向，本文尚存在一些不足之处，主要表现在：
（1）文献资料
目前，政府工作责任保险的发展仍处于区域性试点阶段，尚未受到政府部门、保险公司和社会公众的足够重视，这使得相关的文献资料也相对较为匮乏。鉴于此，在研究过程中，本文对北京市西城区和襄阳市的案例资料进行了梳理，并在此基础上为政府公众责任保险的发展提供一些思路借鉴。整体而言，由于相关的文献资料和案例相对较为有限，可供参考的研究观点较少，本文通过对公众责任保险的现有运营模式和政府公众责任险试点案例进行总结和系统分析，提出了自己对该险种发展模式的相关观点。今后，随着政府工作责任保险试点工作的逐步展开，相关的案例和研究文献将会更为丰富，针对该险种运营模式的相关研究将逐步趋于深化。
（2）经验借鉴
整体而言，我国的政府公众责任保险上处于区域性试点阶段，市场经验相对较为缺乏。在保险业较为发达的国家，公众责任保险的市场覆盖率相对较高，其运营模式可以提供有益借鉴。然而，对于政府公众责任保险，相关的研究资料则很少，使得相关的国际经验借鉴不很完备。为此，在政府公众责任保险的相关研究中，有关国际经验借鉴的文献资料需要进一步补充，从而为该险种在国内的发展提供更多有益借鉴。今后，随着对政府公众责任保险的进一步研究，相关的文献资料将会更加丰富，政府公众责任保险的国际经验也将为其在国内的进一步发展提供诸多有益借鉴，使得政府机构的公共管理职能逐步得到优化。
