5 发展政府公众责任保险的政策建议
目前，我国的政府公众责任保险上处于区域性试点工作阶段。整体而言，由于试点案例相对较少，市场运营较为匮乏，该险种在发展过程中还存在诸多需要逐步解决的问题。这些问题主要表现在以下几方面：（1）制度体系不太健全在《中华人民共和国侵权责任法》（2010）等法律法规中，针对政府公众责任的条文极少，使得该险种在市场运营方面缺乏强有力的约束机制。（2）市场供需呈现双向不足状况由于政府公众责任机制不健全等因素，政府部门缺乏投保公众责任保险的动力，保险公司开发此类产品的积极性也不高。（3）社会公众维权意识相对较为滞后国内民众的法律维权意识相对较为薄弱，加之维权成本相对较高，使得政府部门在某些情况下并没有承担相应的侵权责任，一定程度上影响了其投保公众责任保险的积极性。
针对政府公众责任保险所存在的诸多方面的问题，我国需要从制度环境和市场运营等方面来逐步加以完善。在制度环境方面，法律法规体系、税收政策和实施方式等方面需要逐步完善。在市场运营方面，市场需求和供给两方面的措施需要同时实施，从而为该险种的市场运营提供有利的环境支持。
5.1 构建完备的制度体系
5.1.1 完善法律法规制度
目前，我国法律法规中与责任保险相关的条款相对较少。《中华人民共和国保险法》第六十五和第六十六条仅对责任保险的定义进行了简要说明，并没有做出更为详细的规定，而对公众责任保险则没有作出相关的规定。此外，在一些与保险业相关的法律法规中，与该险种相关的条款则极少。
《中华人民共和国侵权责任法》（2010）对各种情况下的侵权责任进行了相应的规定，主要包括产品责任、机动车交通事故责任、医疗损害责任、环境污染责任、高度危险责任、饲养动物损害责任和物件损害责任。在侵权责任法的相关规定中，物件损害责任等部分条款涉及到了政府部门的公众责任。《中华人民共和国侵权责任法》（2010）中的部分条款涉及到公众责任。整体而言，这些条款仅涉及到政府公众责任保险的部分责任范围，与政府公众责任保险的所应有的责任范围相比还有很大差距。为此，政府公众责任保险相关的法律法规体系构建还需要开展一系列相关的工作。
当前，我国的责任保险在财产保险中所占比例较小，政府公众责任险所占的比例更是微乎其微。长期以来，由于缺乏相应的法律制度基础，政府公众责任并未引起政府部门、保险公司和社会公众的等方面的足够重视，使得政府公众责任险的发展没有相应的制度环境作为保障。为此，我国将逐步将政府责任法制化，以法律制度的强制约束力来促进政府公众责任险的深度发展。随着政府公众责任险的不断发展，相关的法律法规将会更加细化，行业性责任保险法律法规有可能会逐步出台，政府公众责任险的发展也将具备更好的制度基础。
今后，随着各个地区政府公众责任保险所碎片式试点工作的逐步展开，我国可以优先从行业性和区域性监督方面着手，优先在与社会公众紧密相关的领域（如：
机关事业单位办公区域和公共交通设施区域）完善公众责任保险相关的法律法规，强制实施政府公众责任保险，强化政府部门的公众责任风险管理能力。同时，各个地区可以依据当地的经济发展水平和政府公众责任险的试点工作进展情况，渐进式地扩展政府公众责任保险的责任范围，从而逐步完善政府公众责任保险的制度体系。
5.1.2 加强税收政策支持
目前，我国的保险业所涉及的税收种类主要为营业税、印花税、企业所得税、房产税、城市维护建设税和契税等。整体而言，我国保险业的税收制度存在一些有待逐步解决的问题，主要表现在：（1）税负较高我国保险业适用的营业税税率为 5%,印花税税率为 1‰，相对其它行业而言整体上偏高；（2）税收结构不合理我国对保险业的各项业务大都实行统一的税收政策，对一些公益性险种的政策支持力度相对较小。为此，以下以营业税和印花税为例进行具体分析。
（1）营业税
目前，我国保险业适用的营业税税率为 5%,并且财产保险和人身保险实行统一的营业税制度。整体而言，国内保险业的营业税税率在营业税 9 个税目中相对较高。
与此相对，交通运输业、邮电通信业和文化体育业等服务业的营业税税率则只有 3%.
在保险业现有的营业税制度基础上，部分保险业务获得了税收优惠政策。例如，保险公司开展一年期以上（含一年期）返还本利的普通人寿保险、养老年金保险业务，以及个人投资分红保险业务所取得的保费收入，免征营业税。对于财产和责任保险，相关的营业税税收优惠政策相对较少。政府公众责任保险等具有公益性质的民生保险服务，为社会公共管理工作提供了重要的保障作用，应该在税收方面给予政策性支持。
2012 年，营业税改增值税试点方案在国内正式实施。目前，金融业、房地产业、建筑业和生活服务业四大行业的“营改增”试点仍未开始实施。目前，上述四大行业涉及的营业税税额约 1.6 万亿元，占营业税税收总额的 67%.鉴于其在营业税税收中所占比重较大，营改增工作实施的难度相对较大，这些行业的营改增试点工作将会渐进式地展开。依据相关工作部署，上述行业的“营改增”工作将于 2016 年 5月 1日全面实施。
2016 年，随着我国保险业“营改增”工作的全面实施，保险业的税收结构趋于优化，保险公司在税收方面的支出压力将逐步得到缓解，其业务运营的灵活性将会适度增加。同时，作为具有公益性的民生保险服务，政府部门可以在增值税税率方面给予一些政策性支持。在此基础上，保险公司可以进一步降低业务运营成本，从而提高政府公众责任保险产品供给的积极性。在此基础上，政府部门、保险公司和社会公众均可从中获益，进一步提升政府公众责任保险的社会效益。
（2）印花税
目前，我国的印花税税率分为比例税率和定额税率两种。就比例税率而言，其可以分为 0.3‰、0.5‰和 1‰三档。依据当前的税收制度，除农业保险外，我国对所有财产保险业务均按保费收入的 1‰征收印花税，整体上高于其他行业所适用的印花税税率，使得财产保险的业务成本相对较高。
针对当前状况，政府公众责任保险的税收优惠可以从多个方面着手。具体而言，相关措施主要有：（1）合理调整税基目前，我国保险业的印花税的税基为保费收入，而保费收入的相当一部分将用于保险理赔支出，这在一定程度上增加了保险公司的税收负担。为此，针对保险公司业务收入的印花税需要在税基方面进行更为合理的确定，以降低保险公司的税收负担。（2）适当降低印花税率我国保险业当前的印花税税率 1‰，整体而言相对较高。今后，针对政府公众责任险等社会公益性险种，政府部门可以调整降低印花税率，降低保险公司的业务运营成本，以促进此类保险业务的进一步发展。
政府公众责任险等公众责任保险具有相对较强的社会管理功能，其业务运营应充分体现公益性。同时，政府公众责任险的保费一般由各级财政部门支付，其最终来源为纳税人。因此，在营业税和印花税等税种方面，政府部门需要对保险公司给予一些政策性支持，适当降低政府公众责任险的运营成本，进而促进该险种在国内的市场化运营，充分体现其社会效益。
5.2 改善市场需求状况
5.2.1 实施差异化的运营方式
鉴于我国法律法规中针对政府公众责任的相关条文相对较少，此类产品的市场运营缺乏必要的约束机制。目前，我国的政府公众责任保险尚处于区域性试点工作中，仅有北京市、上海市和襄阳市等地区开展了试点工作。近些年来，在政府部门所管辖的各种公共区域，公共安全事件时有发生，政府部门可能会面临较大的舆论压力和财政支出方面的压力，这使得强化公众责任风险管理的必要性日益凸显。为此，政府部门有必要通过投保公众责任保险等风险管理方式来逐步完善公共治理体系。
针对我国当前法律体系和各地经济发展状况等因素，我国的政府公众责任保险可以采取自愿和强制相结合的实施方式。对于与社会公众密切相关且责任风险程度相对较高的领域，政府部门应该实行强制公众责任保险制度，这些领域主要包括：
政府机关和事业单位办公区域、公共交通设施、体育场馆、大型公众活动场所等。
其余领域，各级政府部门可以综合考虑当地经济社会发展水平和公众责任风险特点等因素，有针对性地逐步实施政府公众责任保险，从而逐步完善该险种的市场运营方式。
5.2.2 强化政府公众责任保险的宣传工作
目前，我国的法律体系处于不断完善的阶段，现有的法律法规与政府公众责任保险相关的法律条款相对较少。同时，我国在社会公众法律知识普及方面的工作还不到位，使得公众责任保险的市场运营缺乏必要的环境基础。在实际情况中，机关事业单位在运营过程中侵犯社会公众的利益时，由于社会公众的法律维权意识较为淡薄，法律维权的成本又相对较高，社会公众大都自己承担所受到的的损失。只有在大规模侵权行为发生时，社会公众才会诉诸于政府部门。公众责任险运营的法律制度体系不完善，以及环境基础薄弱，使得该险种在国内长期以来没有取得实质性的进展。
鉴于当前情况，政府部门和保险公司需要采取多种形式加大社会宣传力度，使相关的公共管理部门和社会公众逐步了解政府公众责任保险。同时，在已投保政府公众责任险的地区，保险公司将产品的责任范围、理赔事项等方面的内容通过产品手册等形式告知社会公众，使公众对该险种有更深入的了解，出现相应的保险事故时可以及时告知相关的责任主体，以尽快进入理赔流程。在此基础上，社会公众的人身和财产利益可以得到有效的保护，政府公众责任险的社会公共管理职能也由此得以充分体现。
5.3 注重市场供给方面的工作
5.3.1 完善产品供给体系
（1）产品定价
目前，国内的政府公众责任险上处于碎片式的试点阶段，相关的文献资料和案例资料较为匮乏。为此，保险公司在设计此类产品时，政府公众责任风险因素、风险发生概率和理赔状况等相关的资料不易获取，给政府公众责任风险评估和产品费率厘定等环节的工作增加了较大的难度。在当前的政府公众责任保险实践中，保险公司一般是通过局部试点的形式来逐步完善此类产品的市场运营方案。
近几年来，大数据等互联网新技术在保险行业的应用日益受到保险公司的青睐。
通过大数据等新技术的应用，保险公司可以更加详细地获取政府部门公众责任风险的潜在风险点、风险损失概率和损失程度等方面的相关信息。基于此，保险公司可以在政府公众责任风险因素分析、相关产品定价和道德风险防范等方面对此类产品的市场运营规则逐步进行完善。
（2）产品结构
在政府公众责任险的市场运营模式方面，我国尚缺乏必要的管理经验。目前，各个地区通常的运营模式为政府部门与保险公司通过谈判等方式展开合作，在选取部分公众责任范围进行试点的基础上再逐步扩大承保范围。同时，由于各个地区的经济发展水平和风险因素种类有所差异，保险公司在推广产品时也面临诸多难题。
为此，保险公司可以采取渐进式的产品开发思路。通过选取部分城市和部分公众责任范围，保险公司设计出差异化的政府公众责任险产品，在区域市场逐步进行推广。
在试点工作逐步开展的基础上，保险公司逐步积累有益的市场运营思路和管理经验，并在此基础上逐步扩展公众责任范围和市场区域。
此外，国内的公众责任保险的发展历程相对较短，相关的专业人员也较少，使得产品设计的专业化程度还有待进一步提升。为此，保险公司需要针对责任保险专业人员在保险相关法律知识、保险精算知识和公众责任风险评估等方面进行综合强化，以优化政府公众责任险的产品结构，提升产品的市场覆盖范围。
5.3.2 加强道德风险防范
在政府公众责任险的市场运营过程中，监管部门需要对各种可能存在的道德风险给予较高程度的重视。一般而言，该险种所存在的道德风险主要为被保险人道德风险、承保人员道德风险、社会公众道德风险和司法系统道德风险。
（1）被保险人
政府公众责任保险一般由各级政府部门，其所属的各个公共管理部门作为被保险人，保费一般来源于各级财政部门的预算资金。由于责任主体不需自行支付保费，发生保险事故时又可以将公众责任风险转移至保险公司，政府机关和事业单位在经营过程中可能疏于公众责任风险管理，这一定程度上增加了道德风险发生的可能性。
针对被保险人道德风险，保险公司需要从多方面对承保责任范围加以严格限定。
在设计政府公众责任保险产品时，保险公司需要建立一套详细而严格的政府公众责任风险因素评估体系，对各种责任场所的公众责任风险因素进行详细勘察，并在此基础上确定是否可以承保。同时，保险公司可以适时对各责任主体进行一些相关的培训，提升其风险防范意识和风险管理能力。此外，当保险事故发生时，保险公司或保险公估机构需要对其原因进行深入调查和分析，以判定其是否属于该险种的责任范围，从而为理赔工作提供相应的基础。
（2）承保人员
在政府公众责任险责任保险运营过程中，展业、审核和理赔等部门相互分离。
在承保过程中，为提升展业效率，业务人员和审核人员可能会疏于对某些风险因素的把控。为此，保险公司在承保过程中，需要对审核人员在专业水准上严格要求，对前端审核严格把控。同时，保险公司可以建立相关的责任归属制度，使审核人员在整个保险期间对审核过程负责。通过多重制度约束，保险公司可以更加有效防范道德风险的发生，进而提升政府公众责任险业务运营的稳健性。
（3）社会公众
在日常生活中，当政府部门投保政府公众责任险后，社会公众可能会因此缺乏应有的风险防范意识。当保险事故发生时，社会公众会直接诉诸于政府机关和事业单位，并由保险公司进行相应的经济赔偿，从而不利于公共管理过程中的公众责任风险管理工作。针对此情况，保险公司需要对保险责任进行严格限定，并在调查保险事故时通过多渠道来了解详情。此外，保险公司和监管部门等需要加强宣传教育工作，强化社会公众的风险防范意识，提升社会公众的道德素养，从而为政府公众责任保险营造较好的发展环境。
（4）司法系统
在一些政府公众责任案件的审理过程中，司法人员可能因责任主体已投保公众责任保险而将倾向于事件责任判给这些责任主体，从而使保险公司承担相应的赔偿责任。这种做法不仅不利于维护司法体系的公平性，也降低了保险公司开发此类产品的积极性，最终会影响政府公众责任保险的市场运营效率。
鉴于此，针对政府公众责任险运营过程中所存在的司法系统道德风险，我国需要在法律体系、政府监管和产品设计等方面着手，加强各个环节的相互配合，逐步政府公众责任保险的运营制度体系。此外，在司法部门进行政府公众责任保险案件审理时，可以引入社会公众监督机制，以确保责任归属判定过程的公开性和公平性，从而保持政府公众责任险市场的有序运行。
